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浅谈闭会期间如何开展代表活动

作者 : 编辑 : 来源 :海南人大常委会 发布时间 :2013-05-02 09:32:41

党的十八大报告明确提出:“要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”。人民代表大会闭会期间的代表活动,是人民代表大会工作的基础和延续,是代表执行职务、履行职责的重要方面,对于发挥代表作用具有十分重要的意义。本文谨就闭会期间开展代表活动中存在的问题略作分析,并结合我区人大工作的实际,对如何加强闭会期间的代表活动进行一些探讨。

一、闭会期间代表活动存在的主要问题

自《代表法》实施以来,特别是近年来,人大代表在闭会期间的活动范围逐步扩大,内容不断丰富,形式愈发新颖,效果日益明显,充分发挥了人大代表依法管理国家和社会事务的作用。但不可忽视的是,由于主观和客观等诸多因素,人大代表在闭会期间的活动及其成效尚不尽人意,代表作用的发挥与《代表法》的规定和广大人民群众的要求还有明显差距,主要表现在以下几方面:

(一)主观能动性的缺乏

——“挂名代表”履职差:部分人大代表在履职方面出现“会上露头发言鼓掌、会后仙踪难寻难觅”的现象,究其原因,除了一些人大代表政治修养不高、参政能力有限、为选民服务的态度不够端正外,还跟他们分身乏术有很大的关系。由于我国实行的是代表兼职制度,相当一部分代表在各行各业担负着一定的工作职务,当代表活动与本职工作发生矛盾时,难以在两者之间寻得平衡点,往往会重本职工作,轻代表工作,最终成为一名“挂名代表”。

——“哑巴代表”口难开:按照代表法的规定,人大代表应当积极履行职务,反映人民群众的意见和要求。但是,一些代表只是在会议期间举举手、投投票,既不提代表人民利益的议案建议、及时反映群众的心声诉求,也不能代表人民对损害群众利益的现象进行监督,更鲜少参加闭会期间的代表活动,甚至在一届任期内,讨论一言不发,建议一个不提,成了一名“哑巴代表”。

——“荣誉代表”只为名:人大代表无疑是各行业的先进人物,特别是来自基层的代表,许多都是本行业的模范。人大代表的荣誉在社会上得到很好的确认,以致许多人包括个别人大代表,将“人大代表”的名头视为一种政治荣誉,甚至是政治待遇,而不是职务。选举时,千方百计、办法想尽;当选后,万事大吉、“不问世事”,完全没有身为代表的意识与责任,开会时“身在曹营心在汉”,活动时请假缺席不参加,成了一名彻头彻尾的“名誉代表”。

——“会议代表”活动少:代表在闭会期间的活动,是会议期间工作的基础和延伸,然而一些代表往往片面地认为当代表就是参加人代会,把参会视作唯一的代表工作,对闭会期间的活动不够重视,一开展活动就以本职工作忙、身体不佳、开会等诸多理由推却,甚少参加。由城没有在闭会期间的走访选民、联系群众,缺乏会前的调查研究,不熟悉了解情况,导致不能很好的代表人民的利益和意志,最终在会上也只能成为一名“见面拉拉手、会上拍拍手、表决举举手、散会挥挥手”的“会议代表”。

(二)客观条件的制约

—— 内容单一缺创新:代表小组活动是代表闭会期间活动的基本形式,但是有的代表小组活动内容很不规范,主要表现在制定年度活动计划时不够认真,即使制定了,也由于种种原因不能很好地落实;且活动内容单薄,多为纯理论学习,课上讲师“唾沫星四溅”,课下代表“一杯茶半天”, 培训缺少互动,没有实效;视察、调研等活动少,缺乏新意,以致代表参与的积极性不高。

—— 形式简单少活力:按照《代表法》的规定,代表在闭会期间的活动形式可以是多种多样的,有调研、视察、座谈;有联系选民、组织学习、专题调查等形式,但是,目前比较多的主要是调查、视察、座谈等形式,而联系选民、持证视察、特定问题调查等形式开展较少或基本没有开展,组织开展闭会期间的代表活动形式比较单调,缺乏活动方式的多样化、灵活性。

—— 落实不够效果差:在组织代表视察、检查、座谈等活动过后,往往出现一份简报、一条信息了事的现象;在办理代表提出的意见建议等环节上抓落实不够,在实际工作中仍存在对代表建议办理不力的现象,少数承办单位更是“重答复、轻办理”,答复内容比较简单,办理质量不高,在一定程度上影响了代表提建议的积极性,打击了代表参加活动的热情。另外,个别代表小组开展活动目的不明确、准备不充分,甚至有的只是为了应付交差,聚一聚、走一走、看一看了事,督促政府解决问题较少,自然很难取得实际效果。

二、闭会期间代表活动存在问题的原因剖析

产生上述问题的原因是多方面的,既有主观方面——代表意识欠缺、代表素质不高的问题,也有客观方面——体制机制不健全、经济保障不到位的问题,综合分析,主要有以下几方面:

—— 思想认识存在偏差:个别代表错误地认为当选代表是自己本职工作出色而应有的回报,把人大代表仅看成一种名誉,意识不到或者没有完全意识到这是人民对他的信任,没有把当人大代表当成是一种使命和责任,缺少正确的“代表观”,对执行代表职务抱无所谓态度和存在患得患失思想,把自己混同于一般群众,参与管理国家和社会事务的热情不高,既不善于为民代言,更不敢于主动大胆地持证视察或约见有关国家机关负责人,代表意识不强。

—— 素质能力参差不齐:人大代表要履行好代表职责,必须具有较高的文化知识、法律水平以及一定的社会实践经验和调查、研究、分析问题的能力,必须能够对关系整体利益的、全局性的重大问题提出科学、合理的建议。但由于人大代表有广泛性、代表性、结构性的要求,虽然在基层的人大代表选举时,无论在候选人的推荐上,还是正式代表候选人的确定,都十分强调代表的素质问题,但仍有少数是因获得各种荣誉称号、担任领导职务或是满足代表结构比例而被推选的。因此,虽然这些代表是本专业的行家里手,但缺乏履职能力,个别代表文化程度和思想水平较低,提不出问题或不善表达,加之怕说得不合适,更加不发言、不提建议。

—— 组织保障相对薄弱:一是时间难保障。地方各级人大代表除人大常委会组成人员是专职的以外,其他都是兼职的,他们忙于本职工作、生产劳动和社会活动,没有充裕的时间去主动联系选民或原选举单位。二是服务难保障。一方面,代表小组长作用发挥不到位,他们大多主持着一个乡镇、部门或单位的全面工作,党政事务千头万绪,以致很少有精力和时间去考虑、组织代表活动;另一方面,常委会机关指导服务欠到位,往往本身组织代表活动多、指导代表小组或代表个人活动少,发号施令指挥多、具体帮助服务少,蹲在机关多、下去调研少,从而影响了代表活动的开展和质量。三是经费难保障。虽然《代表法》对代表活动经费“应当列入本级财政预算”作出了规定,地方财政也专门为代表活动列出一定的经费,但是由于经费下拨较晚、金额有限,加之物价上涨,代表活动成本大幅增加,很多代表小组在组织活动时出现了捉襟见肘的窘况。

—— 监督机制有待完善:虽然《代表法》规定,代表受原选区选民或原选举单位监督。选民或者选举单位有权依法罢免自己选出的代表,但由于对代表履行职责的工作与活动缺乏具体的量化标准和要求,对代表在闭会期间的权利义务的规定不够具体,对代表执行职务的监督规定也不够细致,对代表履行职责缺乏约束、考核机制,致使代表工作的积极性和主动性受到影响。且选民罢免人大代表,一般都是在人大代表涉及刑事案件或被党纪政纪处分后由官方发起,属自上而下的罢免行动;对没有有关部门“定性”的人大代表,由选民自下而上启动罢免程序操作难度大,效果难预判。只要不“犯错”,就不会被罢免,这也一定程度上导致了代表缺乏责任感、危机感,失去了积极参加活动、认真履行职务的外在动力。

三、开展闭会期间代表活动的对策

人大代表既是国家权力机关的主体,又是国家权力的载体,“代表”这两个字,分量很重,责任很大,意义很深。然而怎样切实发挥代表作用,履行代表义务,提高人大代表闭会期间活动的质量,我们可以借鉴一下中国古代的管理思想。

《孙子兵法行军篇》中说:“故令之以文,齐之以武,是谓必取”。意思是,要用“文”的手段,即用政治道义教育士卒;用“武”的方法,即用军规军纪来统一步调,这样的军队打起仗来就必定胜利。“令之以文,齐之以武”,体现了文武兼施、德威并重的军队管理思想,告诉了我们“柔与刚”两种解决问题的手段。这一思想同样适用于组织开展闭会期间代表活动。一方面,要以“文”的方法,通过培训、激励等柔性手段,提高代表的履职意识、履职能力和履职热情;另一方面,要以“武”的方法,通过刚性的规定,强化代表活动的规章制度、组织保障、内容形式。

(一)“令之以文”—— 从代表主体入手

—— 深化代表履职意识:闭会期间的代表活动,是代表依法履职的需要,是人民代表大会会内工作的有效延续和必要准备,需要代表更加主动和自觉地参与。因此,人大代表要牢固树立参加人代会与参加闭会期间活动同等重要的思想,进一步珍视自己的法定地位,明确自己的权利和义务;要有代表意识、责任意识和履职意识,时刻牢记自己是人民选举产生的,人大代表是一种职务,既有权力也有义务;要认清自身所肩负的使命和责任,不断激发自身履行代表职责、执行代表职务的自觉性,真正体现为民代言,发挥代表作用,体现代表价值。

—— 提高代表履职能力:代表素质的高低,直接关系到人大的决策水平和工作质量。因此,人大常委会应把代表培训工作纳入重要议事日程,通过集中教育、以会代训等方式,提高代表对人民代表大会制度的认识,增强代表履职的自觉性。一是要加强对政治理论的学习,人大工作必须坚持正确的政治方向,代表要以高度的政治责任感,把思想高度统一到党和国家的各项决策部署上来,确保人大代表工作沿着正确的政治方向不断向前发展。二是要加强对法律法规的学习,代表要熟练掌握宪法、地方组织法、选举法、代表法、监督法等基本法律和有关法律法规,以满足代表依法参加活动的需要。三是要加强对人大知识的学习,进一步明确人大代表的地位、权利和义务,认清代表肩负的职责,增强为民服务的意识。美兰区人大2007年以来共举办了六期代表培训班。每次培训都坚持做到重点突出,主题鲜明,使代表学有所获,学有所用,进一步提高了代表履职的能力。

—— 激发代表履职热情:要建立各种激励机制,通过开展创建“先进代表小组”等创先争优活动,定期进行总结、进行表彰;利用人大机关刊物和新闻媒体等载体,发挥人大宣传工作的“喇叭筒”作用,扩大代表的影响,提升代表的荣誉意识,调动代表参加代表活动的积极性。同时,对于无故不参加代表活动的代表,进行通报批评等惩处,有奖有惩,增强代表履职尽责的紧迫感和使命感,使代表参加活动有动力、有压力、有活力。今年3月,我们出台实施了区人大常委会履职情况登记制度,对代表出席当月举行的区六届人大三次会议全体会议、分组讨论和参加闭会期间视察、调研等履职情况进行全面登记,并予以通报,收到了良好的震摄效果。今后,我区将对其中多次无正当理由,未向常委会或大会秘书处提出书面请假即未出席会议及参加代表履职活动的代表依据《代表法》有关规定予以处理。

(二)“齐之以武”—— 在客体条件上着力

—— 健全代表活动规章制度:建立健全制度,是搞好代表活动的保障。通过建立代表活动的相关制度,可以减少代表活动的随意性,提高代表活动的质量,促进代表活动的规范化、经常化。一要建立活动计划制度,将小组活动全年计划及每次活动的内容、时间、方式和要求,都加以明确,代表据此安排好本职工作,按时参加代表活动。二要建立联系选民登记制度,将走访联系选民和人民群众的情况进行登记,并将情况进行公开,主动接受群众、选民的监督。三要建立选民监督制度,要定期安排代表向其所在选区的选民进行书面或口头的述职汇报,通过述职,增强代表向选民或选举单位负责、接受选民或选举单位监督的思想观念和自觉意识,促进代表更好履行职务。

—— 强化代表活动服务保障:为代表执行职务提供服务、落实保障,是充分发挥代表作用的保证,也是各级人大常委会的法定义务和职责。加强服务指导是开展好人大代表小组活动的保证。各级人大常委会及其机关要加强对代表小组活动的组织和领导,适时提出指导意见。一是为人大代表知情知政创造条件,通过走访代表、召开代表座谈会、邀请代表列席常委会会议等方式,把党和国家的方针政策、本行政区域大事要事的决策,及时传达给人大代表,为其执行职务、行使职权提供依据。二是强化代表活动召集人(代表小组组长)的作用,引导代表推选代表意识强、有一定法律政策水平和组织协调能力、热心代表工作的代表担任召集人(代表小组组长)。三是做好活动经费的保障工作,将代表活动经费按规定标准列入本级财政预算,并随着经济的发展逐年有所增长,自2010年开始,美兰区将代表活动经费列入财政预算,在每年年初召开人大例会时全额拨给全体人大代表作为履职专项工作经费,自2012年开始,又将常委会委员联系代表工作经费列入财政预算,并且做到年年都有所增长,保证代表活动经费落实到位,严格管理,专款专用,为人大代表履行职责、开展活动创造必要的条件,提供了有力的保障。

—— 丰富代表活动内容形式:开展闭会期间的代表活动,要在活动方式、活动质量、活动效果上下功夫,使闭会期间的代表活动真正成为促进地方经济发展、促进政治、文化建设的有效途径。为此,要正确把握活动内容,突出重点,明确主题。要注重丰富活动的内容,把代表闭会期间的活动内容与代表在会议期间的工作内容有机地衔接起来,把议大事与为人民群众办实事结合起来,把主要关注点放在党委中心工作、群众关注的热点难点问题以及社会影响较大的事件上。要注重丰富活动的形式,通过切实可行的形式把代表组织起来,吸引起来,比如建立代表活动室等,使代表学习有课堂、培训有基地、活动有场地、交流有舞台。要注重代表活动的实效性,注重活动成果的转化,凝聚代表正能量,切实发挥人大推动经济发展方式和经济结构调整、促进社会和谐的职能作用。近年来,美兰区通过采取“城乡联动”、“政企联动”、“主旨带动”等方式,对进一步丰富了代表在闭会期间的活动方式,增强了活动对代表的吸引力进行了有益的尝试,取得了较好的效果。