调查研究

对地方人大及其常委会行使重大事项决定权的初步思考

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作者 :五指山市人大常委会 编辑 : 来源 :未知 发布时间 :2006-07-12 15:59:37

宪法规定:“县级以上的地方各级人民代表大会常委会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。”地方组织法规定:县级以上的地方各级人大及其常委会“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。”因此说,重大事项决定权是宪法和法律赋予各级人大其及常委会的重要职权,它和立法权、监督权、人事任免权合称为人大的四项基本职权。重大事项决定权处于核心地位,从根本上来说是人民行使管理国家权力的主要内容和形式,人大决定权使党的决策法律化。但是,由于多方面因素的影响,在实践中决定权的行使还不到位。省人大常委会课题组举行的这个座谈会,对进一步探讨和落实决定权显得极为迫切和重要。 一、五指山市人大及其常委会行使决定权的现状? 几年来,五指山市人大及常委会认真履行宪法律赋予的这一职权,作了积极的探讨和实践,取得了初步的成效。从我们行使的情况来看,其内容主要为:一是围绕审议大会的各类报告做出了相应的决议。二是围绕财政预算的变更做出决定。三是对全局性事项做出决定。如探讨了50万元以上的项目须经人大及其常委会决定。如果上溯到通什市历届人大,在行使决定权方面也做了一些实践,如《通什市人民代表大会关于依法治市的决议》、《通什市人民代表大会关于加强保护野生动物资源的决定》、《通什市人民代表大会关于加强卫生管理的决定》、《通什市人民代表大会关于将“打柴舞”列入中小学校传统体育项目的决定》、《通什市第四届人民代表大会第三次会议关于将通什市更名为五指山市的决议》等等。但行使的情况相对于监督权、人事任免权来说,存在界定不准、心中没底、运用少等问题。 二、初步探讨和思考 鉴于我们对重大事项决定权行使不到位,这次座谈讨论五指山市人大是来学习的,这里围绕讨论提纲作一些肤浅的思考。 通常来说,决定权是地方人大及其常委会的一项法定的最基本的职权。既然是最基本的职权,应当运用得相当广泛和普遍的,但是,从实际来看,决定权的行使普遍不充分,这种状况影响到了地方国家权力机关职能作用的发挥,阻碍了民主法制建设的向前发展。 (一)主要难点 总结人大工作的认识来说,如何科学界定重大事项,准确地行使重大事项的决定权,使人大做到既不失职,又不越权,是一个重要问题。其主要难点也就是制约因素有四个方面:一是法律的原则导致了社会的认识偏差,也就是我们常说的法律列举的重大事项过于原则、笼统,使地方人大常委会难以准确认定、把握和操作,“有法可依,无章可循”,且对同一重大事项各方理解不一。同时,有关法律没有明确规定“一府两院”执行人大及其常委会关于重大事项决定的保障措施以及对不执行所承担的法律责任。这种状况影响并挫伤了地方人大常委会行使职权的积极性。二是党政不分、以党代政、行政侵权的问题。党对国家事务实行政治领导,他的意志和主张必须贯彻到国家的政策和法律中去,并使全民遵守。但是实际中,地方党委包揽了对本行政区域国家事务的决策,往往把党委的决策不经人大及其常委会决定就直接交执行机关执行,有时以党委和政府联合发文的形式,要求贯彻执行,以授予荣誉称号来说,法律规定该由人大及其常委会决定,可在现实操作和一些人的意识中却认为是党委和政府的事。这种状况,“既损害了国家权力机关决定权应有的地位,影响了人民代表大会制度作用的发挥,也损害了党的领导地位,把党从执政地位降到了具体的执行地位,违背了党必须在宪法和法律范围内活动的原则”。有的地方行政机关不习惯也不愿把依法应提交人大及其常委会决定的事项提交决定。三是人大自身的顾虑导致决定权的闲置。地方人大及其常委会中,普遍存在不想用、不敢用、不善于用的问题。主要原因是不能正确处理坚持党的领导与自身依法履行职责的关系,过多担心行使了重大事项决定权会影响与政府的关系,认为涉及大局的重大事项有党委把关,政府执行,人大没有必要夹在中间作一个决定,怕出现与党委要权、与政府争权的局面,怕搞僵关系,大多认为“多一事不如少一事”。因而,许多该由人大常委会决定的重大事项也不作决定了,明显是“一府两院”越权决定的事情也不依法追究。四是对如何行使重大事项决定权缺乏较为完备的决策机制、督查机制及责任追究机制,使依法作出的决定失去了严肃性和权威性。 (二)强化人大行使重大事项决定权的思考 1、要提高各级领导人对地方国家权力机关依法行使决定权的认识。地方国家权力机关行使重大事项决定权是一种国家体制,不是个人行为,它是民主政治向前发展的标志。要充分认识地方国家权力机关依法行使决定权,是把党的主张变成国家意志、人民意志的途径。行使好决定权可以更好地实现党委意图,更好地实现决策的民主化、科学化。 2、科学界定重大事项的问题。决定权实质上是国家决策权,人大、大决定重大事项是最具有权威、法律地位最高的决策形式,对于没有立法权的地方人大,决定权可替代立法规范。可是用什么方式和形式行使决定权,法律没有明确具体的规定。因各地差异太大,在操作中难于把握重大事项的界定,如50万元以上的工程放在五指山市就属大型建设工程,须人大常委会决定,但相对其他地方的衡量标准可能是80万至100万元不等。对于重大事项如没有一个基本的衡量标准,地方国家权力机关要充分行使决定权会是一句空话。因此必须制定讨论、决定重大事项的规定,使之有章可循。在界定重大事项范围上,目前认为一是要从法律已明确规定来上作原则性规定,要按照法定职责范围来选择和确定。二是必须围绕党的中心任务,着眼于本行政区域内全局的、根本的、长远的问题来确定重大事项范围。三是要从事物的特定环境加以分析和考察确定重大事项范围。四是必须从本行政区域的实际出发就决定的重大事项经过本行政区全体人民的共同努力是能够实现的来确定重大事项。 3、严格规范行使决定权的程序的问题,解决重大事项范围与人大及其常委会会期有限的矛盾。从各类议案如人事任免议案来类推,要解决这个矛盾,首先,要对议案的提出和时间有明确的要求,即作为法定的议案主体都有权向常委会提出拟决定事项的议案,议案的提出一般应在会议举行前30日提出。第二,加强对议案的审查。主任会议应在收到提交议案的5个工作日内,决定是否交由办事机构或工作机构,或联合有关专职部门对议案的合法性、必要性和可行性进行审查,在10个工作日内形成审查报告交由主任会议审议。第三,对于决定提交常委会审议的议案,主任会议组织开展调查论证,广泛听取社会各方面的意见,形成专题调查报告连同议案提交常委会会议审议表决。依照人大法律监督、工作监督和人事任免工作的模式进行重大事项的讨论、决定工作。 4、正确处理行使重大事项决定权与党委决策权、政府行政管理决策权之间的关系。一是各级党委按照依法治国的基本方略实现领导方式和执政方式的转变,对凡是宪法和法律规定须经人大及其常委会审议、决定的重大事项,经党委审查原则同意后,要依照法定程序提交人大及其常委会审议、决定。二是理顺人大行使决定权与政府在行政管理工作中作出决定的关系。要使各级领导人充分认识到政府的决定是执行性和从属性的,是人大决定的具体化,从属于人大的决定。三是人大要有行使职权的主动意识。这也是至关重要的一点。要矫正以往被动和从属的作为,把法律已明确规定由人大及其常委会作出决定的重大事项,向党委说明依法力争,如授予荣誉市民等荣誉称号,避免党委政府联合行文授予的作法,逐步的使此项工作走上“正轨”。 5、关于讨论、决定重大事项的工作机制的建立健全。要将宪法和法律规定的地方人大重大事项决定权落到实处,必须按照党的十六大和十六届四中全会精神,改革地方领导体制,按照依法治国的要求理顺地方党委、人大、政府的关系,进行地方公共权力的再配置,使地方人大真正具有决定重大事项的权力、动力和能力。 (1)建立健全法制保障机制。从通过立法,改变目前法律对地方人大决定重大事项的规定过于笼统的状况,在充分总结经验的基础上,适应形势发展,将那些应由地方人大决定的事项具体明确下来,进一步明确划清人大决定权和政府决定权的界限,防止权力交叉。促进人大及其常委会行使重大事项决定权的法制化、规范化、工作制度化。 (2)建立保障地方人大行使重大事项决定权的地方领导体制。在现行地方领导体制中,地方党委是地方的领导核心,而地方党委常委会一般不包括地方人大的专职负责人或主持日常工作的负责人。这不利于地方党委提高执政能力,不利于地方人大决定地方重大问题。党的十六届四中全会提出:“减少地方党委副书记职数,实行常委分工负责制”。可见,地方党委与人大、政府要适当交叉任职,避免重叠设岗。因此,对地方领导体制进行适当改革和调整,以更好地发挥地方人大的职能作用,提高党的执政能力。 (3)建立健全地方人大行使重大事项决定权的动力机制。在按照党的十六届四中全会精神推进地方领导体制改革的同时,要注重建立地方人大行使重大事项决定权的动力机制。建立健全地方人大常委会组成人员履职评议机制。要将行使重大事项决定权的情况并同人大信访工作一样作为地方人大常委会在每年人大例会上向全体代表报告工作的主要内容,并接受代表的审议。评议要实行定性评议和定量评议相结合,以促进评议工作的科学化。 (4)建立一个有检查、有反馈、有处置等相协调的督促机制,切实加强对实施情况的跟踪监督检查。人大的决议、决定一经付诸实施,人大常委会有必要通过听取报告、视察检查、专题调查等方式,及时了解掌握实施情况,总结经验,发现问题,纠正错误;遇到困难,给予支持,从而保证人大决议、决定的正确贯彻执行,并取得应有的实效,维护人大决议、决定的严肃性。 三、关于“十一五”期间重大事项的建议。在“十一五”期间,如果没有中部地区的发展、没有中部地区的小康,就谈不上全省的小康。中部地区的发展性质不明确定位,就会与发达地区差距就越拉越大而失去平衡。省人大常委会要从加快少数民族地区、贫困地区和革命老区发展作出各种倾斜扶持政策的决定、决议,促进壮大特色经济,加大农村公路建设和改造力度,细化措施用足用好民族自治地方政策和国家西部开发政策,带动这些地区实现全局性、根本性、长远性的变化;要统一规划建设全省旅游经济,科学布局景区景点和旅游线路,实现优势互补和资源共享;要重视保护好自然保护区和生态经济区,实现生态效益补偿合理化;要切实支持少数民族的文化教育发展及非物质文化遗产的保护和发展,弘扬传承民族传统文化。

 
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