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巩固生态环境优势 呵护青山绿水资源

——《海南省环境保护条例》解读

作者 :李敏 编辑 :刘远发 来源 :海南人大网 发布时间 :2017-08-09 10:01:57

 

省人大常委会法制工作委员会  李敏

海南省第七次党代会明确提出,海南发展要立足三大优势,实现三大愿景,其中第一大优势,就是海南的生态环境优势。应该说,良好的生态环境,是海南发展的最强优势和最大本钱。而《海南省环境保护条例》(以下简称《条例》)要规范与保护的,正是海南未来发展的根本所在。20127月修订的《海南省环境保护条例》,对于保护、改善我省生活环境和生态环境,建设生态省,防止环境污染和其他公害,促进本省经济社会的可持续发展,发挥了重要作用。但是随着2014年国家《环境保护法》、2015年《大气污染防治法》、2016年《环境影响评价法》、2017年《水污染防治法》的先后修订出台,国家对环境保护和污染防治提出了更高、更严的要求。《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》明确指出,要加大自然生态系统和环境保护力度,切实改善生态环境质量。为了进一步贯彻落实中央和省委生态文明建设新要求,适应当前环境保护和经济社会发展不相适应的新形势,解决《条例》与国家法内容不一致、要求有差距的问题,省五届人大常委会第三十一次会议于721日对《条例》进行了修订,为巩固海南的生态环境优势,呵护青山绿水宝贵资源提供了法制保障。

倡导绿色发展,突出生态建设

习总书记强调,推动形成绿色发展方式和生活方式是贯彻新发展理念的必然要求,必须把生态文明建设摆在全局工作的突出地位,坚持节约资源和保护环境的基本国策。中央《关于加快推进生态文明建设的意见》明确提出,绿色发展是实现良好生态环境的基本途径。省委第七次党代会也将推动形成绿色、循环、低碳的生产生活方式作为工作任务。为此,《条例》明确规定:各级人民政府应当加强生态省建设,转变经济发展方式,加大环境污染综合治理,推进生态保护修复,鼓励和支持清洁生产、资源再利用等节能减排新技术的研究和应用,推广环境保护先进科学技术,大力发展循环经济和低碳经济,全面促进资源节约集约利用,倡导推广绿色消费,完善生态文明制度体系,推动形成绿色发展方式和生活方式,推进全国生态文明示范区建设。

强化环保考核监察,完善责任追究机制

中央提出,加强法律监督、行政监察,对各类环境违法违规行为实行“零容忍”,必须强化党政领导干部生态环境和资源保护职责。《条例》根据党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中“对领导干部实行自然资源资产离任审计”的要求以及中央《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》、《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》的规定,进一步加强环保监督和责任追究,主要从以下三个方面作出规定:一是县级以上人民政府应当将环境保护目标完成情况作为对本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人考核的内容。考核结果应当向社会公开。二是省人民政府应当对市、县、自治县人民政府及其有关部门执行环境保护法律法规情况、环境质量改善情况等进行监察。三是建立并完善生态环境损害责任终身追究制,实行自然资源资产和生态环境保护责任审计。

适应改革需要,对接改革实践

海南作为省域“多规合一”改革试点,已全面按照中央“四个全面”战略布局和“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念要求,编制完成《海南省总体规划》,总规对各类空间规划具有管控、约束和指导作用。为了适应“多规合一”改革需要,与改革实践相衔接,《条例》明确规定:县级以上人民政府环境保护主管部门应当会同有关部门,组织编制本行政区域环境保护规划,环境保护规划应当符合本行政区域的总体规划。此外,生态保护红线作为“多规合一”的刚性约束,我省已划定并公布,且于20167月在全国率先通过人大立法出台了《海南省生态保护红线管理规定》。为进一步明确生态保护红线的法律地位以及生态保护红线的管控要求,《条例》增加规定:县级以上人民政府应当根据本行政区域生态环境状况,在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线,并纳入本行政区域的总体规划,实行严格保护。县级以上人民政府是严守生态保护红线的责任主体,应当建立健全生态保护红线管控制度。

完善环保基本制度,体现国家管理新要求

党的十八届三中全会以来,国家对环保方面的多部法律作出修订,出台了一系列环保政策与制度,从顶层设计上,对环境保护与管理提出了新要求,亟需通过对《条例》的修订予以体现。为此,《条例》主要从以下几个方面作出调整:

一是环境影响评价制度。环境影响评价,对于预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响,促进经济、社会和环境的协调发展,具有重要的作用。《条例》首先根据新环保法的规定,增设了有关“政策环评”的规定,要求县级以上人民政府及其有关部门组织制定经济、技术政策,应当充分考虑对环境的影响,听取有关方面和专家的意见。其次,为进一步优化环评审批管理,提高环评行政审批效率,《条例》授权省人民政府根据国家有关规定制定出台我省的环评审批权限管理办法。第三,根据新环评法的规定,将环境影响登记表由审批管理改为备案管理,并明确规定建设单位应当在建设项目投入生产运营前依法办理建设项目环境影响评价登记表备案手续。

二是环境监测管理制度。为推进生态环境监测管理体制改革,针对目前我省环境监测工作中存在的布局不合理、技术规范和评价方式不统一、信息发布口径不一致以及监测数据失真等问题,根据国务院办公厅印发的《生态环境监测网络建设方案》及省政府印发的《海南生态环境监测网络建设与改革方案》的有关要求,《条例》增加了关于环境监测管理方面的规定,明确提出县级以上人民政府应当建立健全生态环境监测制度,统一规划监测网络、统一评价标准、统一监测方法、统一信息发布,建立生态环境监测与执法联动机制,为环境监测管理体制改革奠定了基础。同时,为确保环境监测数据真实可靠,《条例》还增加规定,监测机构及其负责人要对监测数据的真实性和准确性负责,并设定相应的法律责任。

三是排污许可制度。为给全国探索排污许可制度改革积累经验,20165月,经环保部批复同意,我省在石化化工、火电和造纸行业开展了排污许可制度改革试点工作。省委、省政府也将此项改革列为2016年重点改革任务之一。为确保重大改革于法有据,坚持在法制框架内推进改革,同时也在改革中完善法治,《条例》对原有的排污许可证管理规定作出修改,删除了与现行排污许可证管理不衔接的内容,并根据国家排污许可最新改革实践要求,相应做了原则性规定。同时,《条例》根据国家环保法“依照法律规定征收环境保护税的,不再征收排污费”及环保税法“纳税人应当向应税污染物排放地的税务机关申报缴纳环境保护税”的规定,删除了有关排污费征收的条款和内容。

关注海洋环境,守护蓝色国土

作为海洋面积最大的省份,海南肩负着对南中国海这片蓝色国土的守护职责,必须加强海洋环境保护,为国家和我省发展海洋经济提供强有力的保障。为此,《条例》根据中央《关于加快推进生态文明建设的意见》的精神,增加了对海洋环境保护的规定,要求沿海市、县、自治县人民政府应当严格控制陆源污染物排海总量,建立并实施重点海域排污总量控制制度,加强海洋环境治理,海域海岛综合整治和生态保护修复,有效保护重要、敏感和脆弱海洋生态系统。同时要求采砂单位和个人,不得破坏海岸线及海域生态环境。

加强污染防治措施,全面提高环境质量

良好的生态环境是最公平的公共产品,是最普惠的民生福祉,加强环境保护,防治污染和其他公害,一定要从源头预防、不欠新账,要加快治理突出的生态环境问题、多还旧账,让海南人民永远能呼吸到新鲜的空气,喝上干净的水,拥有肥沃的土地,在优良的环境中生产生活。为此,《条例》针对生活垃圾、大气污染、土壤污染、水污染等各类污染问题,分别增加规定防治措施,力求全面提高环境质量。

(一)关于生活垃圾分类管理。日前,国务院办公厅印发了《生活垃圾分类制度实施方案》,要求各地加快建立垃圾分类处理系统,形成以法治为基础,因地制宜的垃圾分类制度。鉴于生活垃圾处理问题与全省居民的日常生活联系紧密,是建设美好新海南的重要组成部分,《条例》专门增加规定:各级人民政府应当遵循减量化、资源化、无害化的原则,加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的生活垃圾处理系统,建立和完善政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的生活垃圾分类制度。公民、法人和其他组织应当自觉按照规定分类投放生活垃圾,减少生活垃圾对环境造成的污染。

(二)关于大气污染防治。根据新的大气污染防治法和国务院印发的《大气污染防治行动计划》的相关规定,结合我省实际,《条例》增加规定县级以上人民政府应当以空气质量持续保持优良为目标,加强对城市建筑和道路扬尘、机动车船排气、工业废气、餐饮油烟等大气污染的综合整治,对二氧化硫、氮氧化物、颗粒物、挥发性有机物、温室气体等大气污染物实施协同控制,实施大气污染联防联治。

(三)关于土壤污染防治。由于我省经济发展方式总体粗放,产业结构和布局不尽合理,农业面源污染较为严重,土壤作为大部分污染物的最终受体,土壤环境总体状况堪忧,部分地区污染较为严重,已成为全面建成小康社会的突出短板之一。为此,《条例》有针对性地从以下几个方面加强土壤污染防治措施:一是县级以上人民政府应当定期开展土壤环境质量状况调查,划定土壤环境质量类别和土壤环境功能区,防范污染地块风险,加强土壤污染治理和修复,保护和改善土壤环境质量。二是县级以上人民政府应当加强土壤环境管理,按照省和市、县、自治县总体规划,严格执行相关企业布局选址要求,实施建设用地准入管理,严防矿产资源开发污染土壤,加强涉重金属行业污染防控和工业废物处理处置。三是县级以上人民政府应当控制农业污染,指导农业生产者合理使用化肥、农药、兽药、饲料、农用薄膜,加强农药包装废弃物回收处理和废弃农用薄膜回收利用,强化畜禽养殖污染防治,加强农田灌溉用水水质管理。

(四)关于水污染防治。我省水体环境质量总体较好,但防治水污染的要求一刻也不能放松。《条例》根据新的水污染防治法、国务院印发的《水污染防治行动计划》和《海南省全面推进河长制工作方案》的相关规定,结合我省实际,增加规定县级以上人民政府应当以水环境质量持续保持优良为目标,改善地表水和地下水水质,严格控制工业污染、农业面源污染、城镇生活污染、船舶港口污染,实施水污染联防联治,保障城乡居民饮用水安全。同时明确县级以上人民政府应当全面推行河长制,建立省、市县、乡镇河长管理体系,健全河长管理工作机制,落实管理责任,明确河湖专管员,并严格按照有关规定追究责任。

加大处罚力度,提高违法成本

新环保法由于增加了按日计罚、查封扣押、行政拘留等条款,加大了处罚力度,被称为“史上最严环保法”。针对违法成本低、守法成本高的问题,新环保法设计了“按日计罚”,并授权地方性法规可以根据环境保护的实际需要,增加按日连续处罚的违法行为的种类。为此,《条例》结合我省环境保护工作实际,规定了以下七种按日连续处罚的情形:(一)未依法取得排污许可证违法排放污染物的;(二)超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的;(三)违反法律、法规规定,无组织排放大气污染物的;(四)不正常运行环境保护设施的;(五)通过暗管、渗井、渗坑、灌注、雨水排放口等逃避监管的方式排放污染物的;(六)违反建设项目管理制度,主体工程投入生产或者使用且排放污染物的;(七)法律、法规规定的其他实施按日连续处罚的行为。

 
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