调查研究

加强乡镇人大工作和建设 发挥基层人大的作用

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作者 :海南省昌江黎族自治县人大常委会课题组 编辑 : 来源 :未知 发布时间 :2005-05-11 15:51:44

乡镇人大是我国最基层的国家权力机关,是人民参政议政、管理国家和社会事务权力的基本形式。如何加强乡镇人大工作和建设,充分发挥基层人大的作用,是摆在乡镇人大工作面前的一个重要课题。为此,在乡镇人大工作和建设中,要以“三个代表”重要思想为指导,以推进基层的社会主义民主和法制建设为目的,以保障改革开放、促进经济发展和保障人民实现当家作主权利为重点,充分发挥基层人大的监督职能作用。 一、乡镇人大工作的特点和乡镇人大的作用 乡镇人大是我国最基层的地方国家权力机关,它所赖以产生和发展的基础是农村生产资料的社会主义公有制,它是农村基层实现人民民主专政的政权组织。因而它除同其他各级人大有着共同的特点外,还有其自身的特点:一是在我国权力机关体系中,乡镇人大民主化程度相对更高一些;二是乡镇人大没有常设机构;三是乡镇人大是我国目前直接与人民群众相联系的国家权力机关;四是乡镇人大同县级以上的地方各级人大的职权相比有很大不同。因此,乡镇人大自身的特点,决定和影响着乡镇人大的工作和作用的发挥。 (一)乡镇人大工作的特点 1、地位的基层性和国家机构的不完善性,是乡镇人大工作的客观环境。从地位的基层性来看,乡(镇)级国家机关的一切工作都是面对广大人民群众,具体组织人民群众实施国家的法律和政策,其政绩是以物质的和文化的成果加以衡量的。从国家机构来看,乡(镇)级政权的国家机构严格来说是不完整的。一是整个国家机力机关系统唯独乡镇人大未设常设机关,可以说是乡镇人大工作的最大难点;二是一些职能部门只延伸至县级,在乡级无“脚”了,而乡级政府所属职能部门首先对上级主管部门负责,然后才对本级政府负责;三是公安、司法机关只有县级人民法院和公安部门的派出所机构。此外,乡镇党委领导机构也相当精简,是实行与上级党委工作部门对口“设人”。乡镇政权的国家事务管理基本上都是采取“党政合一”的活动方式。 2、职权的有限性和发挥职能的局限性。乡镇人大及其执行¬¬机关―政府的职权范围在地方各级政权中是最小的,或者说只有部分行政权,乡镇人大没有立法权,也没有政策的创制权;决定重大事项的职权只限于国家事务的一部分;在人事任免权方面,只选举乡镇人民政府的领导人员,不能决定任免政府职能部门主要负责人;还有一个更重要的问题是,乡镇人大由于未设常设机构,只能短期行使而不能经常性地行使法律赋予的职权。行使职权的不全面和非经常性,决定了乡镇人民代表大会的活动范围和发挥国家权力职能作用有较大的局限性,比如对于政治、教育、科学、卫生等方面的重大问题,不能自主地决定,只能依照法律途径通过上级国家权力机关作出决定才能解决,监督本级人民政府职能部门的工作,如涉及到上级主管部门,虽可监督却没有处置权,只能通过本地的县级人大代表提出议案、建议、意见和批评,向县级人大及其常委会反映予以解决,或通过信访和向上级政府提出申诉等形式予以解决。 3、民主的现实性和行使民主权利的直接性。乡级政权的民主政治建设的根本任务是组织最广大、最普通的劳动人民参与国家事务管理,在发展经济和各项事业中当家作主;其政治民主的内容是极其现实的,无不与广大人民群众的物质生活和文化生活息息相关。人民在行使民主权利上表现了相当的直接性。乡镇人大代表由选民直接选举,并接受选民(而不是选举单位)的直接监督或罢免;人大代表在人大会议上行使职权的依据,主要是他们从生产、生活中直接获得的第一手材料;人民群众还可以通过一些直接民主形式,比如全体村民(居民、职工)大会等形式或直接参与经济、文化和社会事务的管理,并对乡镇人大的活动产生直接的影响。 4、人大工作内容的具体性和民主形式的多样性。从人大工作内容的具体性来看,乡镇人大的职责是保证国家的法律和政策、上级人大的决议得到遵守、落实、兑现,因此,乡镇人大的决议、决定,对乡镇人民政府的监督意见,其实质都是实施法律、执行政策的具体措施和办法,是法律、政策和广大人民群众具体的建议、意见相结合的产物。由于乡镇行政区域比较小,信息传播快,代表数量比较少,且时常和选民在一起,这些条件使乡镇人大代表行使职权比上级人大代表更方便,更自由,民主的形式更多样,更容易见效果。因此,了解乡镇人大开展工作的局限性与优势,有利于审时度势,积极、主动、有效地开展人大工作。 (二)乡镇人大的作用 乡镇人民代表大会的性质和地位决定了它在国家政治生活和经济建设中的作用。乡镇政权是整个国家政权的基础,乡镇人大是我国国家权力机关系统中组成人员最少、最了解并最能反映民意的基层的国家权力机关。因此,乡镇人大具有上级人大无法替代的重要作用。一是乡镇人大是乡级政权组织的核心,乡镇人大的权威对于国家政权具有巩固根基的作用;二是乡镇人大行使国家权力是实现基层政治生活民主化的根本途径,对于广大人民当家作主具有切实的保障作用;三是人大是国家联系人民群众的主渠道,加强乡镇人大建设对于保证国家活动的正确方向具有真实可靠的检验作用;四是乡镇人大是容纳、集中民意的法定场所,对于国家的安定团结具有稳定大局的作用。 二、乡镇人大工作和建设的现状与存在的主要问题 (一)乡镇人大工作和建设的现状(主要成效) 1、乡镇人大会议逐步符合法律化、规范化的要求,会议质量有了明显提高。按照法律规定,召开乡镇人大会议是乡镇人民行使管理国家和社会事务权力的主要形式。近年来,我县绝大多数乡镇人大都能把开好乡镇人大会议作为一项重要工作来抓,一般都在大会之前召开主席团会议,具体研究安排召开人代会的筹备工作。开会时,会议的议程更加规范,做到了会议时间安排服从会议议程需要,基本上改变了过去“一天会议两顿饭,听完报告把会散”的局面。 2、强化制度建设,使乡镇人大在闭会期间的工作逐步走上了制度化、经常化的轨道。我县人大常委会制定了乡镇人大主席团工作的规范性文件,使乡镇人大主席团各项活动做到了有章可循。大部分乡镇人大都建立了主席团会议制度,主席团成员联系代表制度,代表小组活动制度,乡镇人大代表联系选民制度,代表议案和建议、批评、意见办理制度等。各镇人大都注意抓好制度的执行和落实,同时注重工作实效。 3、提高了代表议案、建议的办理质量,推动了群众普遍关心的“热点”、“难点”问题的解决。为了办理好代表的建议,我县大部分镇政府都组织召开办公会议,逐条研究落实办理代表建议的具体措施。同时镇人大组织代表对政府办理建议情况进行视察。加强了代表建议的催办和督办工作,解决了过去“建议年年提,事情难落实”的问题,进而使经济发展、社会治安、环境污染、道路建设等群众关心的“热点”和“难点”问题得到解决。如石碌镇人大针对代表提出的农村道路行路难问题,组织县、镇两级人大代表对尖岭、鸡心、鸡实公路和片石进村路进行了视察。镇人大针对存在的问题,向镇政府提出建议,督促镇政府在资金上给予支持,使群众反映的行路难得到解决,从而推进了乡镇经济建设和各项社会事业的发展。 4、开展了多种形式的代表活动,较好地发挥了代表参政议政的作用。一是建立了代表小组,推选代表小组组长并聘请了代表小组联络员,使代表工作形成了网络;二是围绕中心工作制订了小组活动计划,对全年小组活动的时间和内容等作出安排;三是代表活动因地因时制宜,形式多样,如组织代表学习人大工作的基本知识和有关的法律知识,提高代表自身的代表意识和参政议政的能力;组织代表开展视察活动,对政府贯彻人大会议作出的决议和政府目标管理的实施情况进行督促和检查;组织代表进行执法检查,推动法律、法规的贯彻执行;组织代表走访选民和开展调研工作,及时反映人民群众的意见和要求。 5、加大了对政府监督的力度,促进了乡镇人代会决议、决定的贯彻落实。我县各镇人大积极探索并实践对政府工作进行监督的形式,如各镇人大开展了评议政府工作的活动,已形成了制度。评议前,组织代表开展专题调查,广泛征求选民意见;评议时,做到有的放矢,意见中肯;评议后,认真检查,督促评议意见的落实。 6、加强了换届选举工作的组织领导,保证了换届选举任务的顺利完成。从换届选举工作来看,由于有乡镇人大主席团特别是人大主席、副主席具体负责,就使得选举工作有了可靠的组织保证。同时,乡镇人大主席对换届选举工作的业务较熟悉,认真把关,能够避免和减少违法现象的发生,因此选出的代表素质较以往有很大的提高。 我县乡镇人大之所以能够开创新局面,得到各方的肯定,其主要原因在于:党委高度重视,切实加强对乡镇工作的领导,为搞好乡镇人大工作提供了根本保证;县人大常委会对镇人大工作加强了指导,从而推动了镇人大工作的开展,提高了主席团工作水平和能力;乡镇人大围绕“三个服务”(一是为乡镇人民代表大会依法行使职权服务,二是为代表依法履行职务服务,三是为完成上级人大及其常委会交办的有关工作服务)积极探索,大胆工作,开辟了乡镇人大工作的途径,不断加强人大的自身建设(即加强组织建设、思想建设、业务建设、作风建设),为做好乡镇人大工作奠定了重要基础。 (二)乡镇人大工作和建设存在的主要问题 1、代表素质与执行代表职务的要求不相适应。我县乡镇人大中具备较强的参政议政能力的代表所占的比例较少。有些代表的素质与执行代表职务的要求有相当差距。其表现在:为民意识或者当家作主的自觉性不高,文化水平和法律水平较低,参政议政能力不强,除担任行政职务的代表外,一般社会活动能力不强,而且很少参与社会活动。 2、乡镇人大会议行使职权的状态与宪法、法律赋予职权的要求有相当差距。其表现为:乡镇人大会议会期太短,一般会期为一天,有的甚至缩为半天,使乡镇人大只能有限地行使部分法定职权。如在行使监督权方面,只是听取和审议政府工作报告、财政预算报告、人大主席团工作报告和议案办理情况报告等,还有部分法定职权没有行使。 3、乡镇人大独立行使职权受到很大制约。其表现为:党委决定,政府执行,行政权的行使绕开人大监督。党政领导交叉兼职,党政职能严重不分是目前乡镇领导体制的普遍现象。“三块牌子一个门,进门只找一个人”,或者党委书记包办一切,或者党政联席会议,产生人大监督的“禁区”,人大主席(副主席)常常要看党委书记的脸色行事,因而造成乡镇人大独立行使职权受到很大的制约。 4、乡镇党委缺乏支持,政府缺乏被监督意识,行使监督权受到制约。其表现为:有的乡镇党委、政府没有把人大工作摆在重要位置,对人大工作的支持不够,政府缺乏被监督意识,因而造成对人大监督工作不重视,只强调完成县委、县政府及乡镇党委、政府的中心工作,而忽视了人大的各项工作,有的甚至连最基本的办公场所甚至办公桌都没有安排。全县七个镇,单独设置办公室或人大主席、副主席有办公桌的,只有石碌等三个镇,其他的如海尾等四个镇的人大主席、副主席不是在家办公就是与其他一般干部混在一起办公。而形成对照的是,乡镇妇联、团委、武装部等部门都设置了单独的办公室,配置了办公桌、档案柜等。把人大视为虚设机构,造成乡镇人大行使监督权处于“虚拟”状态。 5、乡镇人大干部编制少,工作经费有限,行使监督权的活动难于开展。其表现为:乡镇人大干部只配备正、副主席2人,没有配备工作人员,人手少,工作开展被动,难于适应新形势下乡镇人大工作的要求。有个别乡镇没有把人大工作经费列入财政预算,经费安排不够合理,难于落实。 三、加强乡镇人大工作和建设必须处理好的主要关系 (一)必须处理好乡镇人大与党委、政府的关系。乡镇党委要加强对乡镇人大的领导,要认真研究和帮助解决人大工作中存在的实际问题,支持乡镇人大开展工作。乡镇人大在工作中要努力贯彻执行党的路线、方针、政策,并通过自身的工作,努力把党的主张与人民群众的意志结合起来。乡镇人民政府要主动接受人大的监督,凡属人大职权范围内的事项,必须主动报请人大审议、批准。乡镇人大一旦对重大问题作出决议或决定后,政府必须认真执行。 (二)必须处理好乡镇人大工作与人大会议的关系。乡镇人大会议是乡镇人大行使职权的最主要形式,是乡镇人大工作的主体,是乡镇人大决定重大事项,实现民主决策,保障代表行使职权的重要保障。可以说,乡镇人大工作在很大程度上是通过会议的召开、会议的内容、会议作出的决议和决定来体现的。因此,乡镇人大要重视开好人大会议,不断提高会议的质量。 (三)必须处理好乡镇人大与县级人大的关系。乡镇人大与县级人大的关系可用三句话来表述,就是“法律上的监督关系,工作上的联系关系、业务上的指导关系”,正确处理这一关系,有利于促进乡镇人大工作的深入开展。 (四)必须处理好乡镇人大工作与选民的关系。乡镇人大是最基层的国家权力机关,直接代表选民的利益与意志,为选民服务是工作的出发点和落脚点。一是人大代表要经常地联系本选区的选民,及时反映群众的要求与呼声;二是人大要顺应民意,多为选民办实事;三是适时扩大基层民主,吸引选民参加一些民主实践活动;四是在群众中要经常地宣传人民代表大会制度和人大工作,使选民更多的了解人大工作,支持人大工作;五是加强代表与选民的联系,沟通思想、工作等情况,深入开展人大代表向选民述职活动。 (五)必须处理好乡镇人大工作与发挥代表作用的关系。提高代表素质,发挥代表作用,是人大的一项基础性工作。一是要组织代表学习好有关法律、法规及有关文件,不断提高代表的民主法制知识和意识,提高代表依法行使职权的能力和水平;二是要积极组织好代表的活动,为代表履行职责创造条件,提供保障,充分发挥代表在大会期间和闭会期间的作用;三是要根据民主和法制建设的客观发展要求,在全面提高代表素质上下功夫。 四、加强乡镇人大工作和建设,发挥基层人大的作用的强化办法 (一)要深化乡镇人大行使监督权的认识。加强对乡镇人大性质、地位和作用的宣传,深化对乡镇人大监督工作的认识。要采取多种形式,利用各种宣传工具,宣传人大工作,宣传代表参政议政活动。同时,要转变思想认识,采取有效措施,强化代表的监督观念。 (二)要推进乡镇政治体制改革。使党政职能分开,党委负责政治决策,人大行使权力决策,政府遵循人大的权力决策进行行政决策,党委、人大、政府三套班子真正各司其职,各负其责,走出党政联合行政的误区,杜绝党委包办一切,绕过人大监督的行为。 (三)要纠正乡镇党政主要干部认识上的偏差,提高对乡镇人大性质、地位和作用的认识。党政工作决不要找人大主席、副主席和人大工作人员去做,更不能把政府工作的目标任务强加于乡镇人大,使乡镇人大主席、副主席从党政事务中解脱出来,保证乡镇人大工作有效开展。 (四)要加强乡镇人大的自身建设。不断加强乡镇人大的自身建设,是乡镇人大工作保持旺盛活力的重要基础,也是乡镇人大在地方的国家事务管理中发挥应有作用的保证。一是要加强乡镇人大干部和代表的学习培训,县人大常委会要定期组织乡镇人大领导、工作人员、代表小组组长学习培训,宣讲有关法律法规,进行相关的业务辅导,组织工作交流等,提高乡镇人大干部和代表小组长的综合素质。乡镇人大也要组织全体代表学习培训,针对基层代表的特点,有选择地确定学习培训内容,增强代表参与管理国家事务和社会事务的能力。同时,乡镇人大干部和代表在工作中要善于调查研究,深入选民之中,了解基层情况,倾听群众呼声,增强监督的针对性,提高监督效果。二是要加强乡镇人大的组织建设。乡镇党委要知人善任,在乡镇人大干部的配备上,既要知民意得民心,也要体现知识化和年轻化。人大干部要自觉增强民主意识、法治意识和公仆意识,提高驾驭各方面工作的能力。三是要加强乡镇人大制度建设。要完善人大内部工作制度,使人大各项工作都严格按照法定程序和制度规定运行,真正做到法律化、程序化、规范化。还要加强人大工作的外部保障制度建设,如不是乡镇党委成员的人大专职领导列席同级党委会议、党政联席会议制度、干部交流制度、人大干部培训制度等,以及政治待遇、经济待遇等制度规定。通过完善和执行各项制度,为乡镇人大行使职权和开展工作创造有利的环境。 (五)要遵循宪政发展规律,从完善现行宪政体制入手,建立健全乡镇人大制度。从乡镇人大制度设计上来看,我们深感体制上还有一些漏洞,需亟待研究解决。如乡镇人大闭会期间权力机关缺失问题。地方组织法虽然规定了乡镇人大的职权,但对于乡镇人大在闭会期间如何行使职权没有规定。从地方组织法第十四条第三款规定来看,乡镇人大在闭会期间既没有行使职权的主体,也没有行使职权的途径。因此,从国家政体来看,这种宪政体制是不完整的,应当进一步完善。我们认为,要使乡镇人大切实发挥作用,必须解决其常设机构问题。应当从完善宪法、法律入手,理顺宪政体制,把民主宪政思想贯彻到底,这对于巩固农村基层政权,保障国家一切权力属于人民是至关重要的。 (六)要创新人大工作,提高乡镇人大工作水平。乡镇人大要在党委领导下,与时俱进,开拓创新,大胆实践,努力进行开拓性工作,不断总结经验,积极探索更多有利于履行人大职责,发挥人大作用的新办法,新途径,不断提高基层人大工作水平。乡镇人大是基层人大,是国家民主法制的根基,建设好乡镇人大是实施依法治国方略的根本措施,是维护宪法,完善人民代表大会制度的具体体现。 (李勤洪执笔)

 
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