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毕志强在省人大常委会立法工作会议上的讲话

作者 :编辑 :LIUYING来源 :海南省人大常委会发布时间 :2013年11月27日

<海南省人大常委会党组副书记、副主任 毕志强

同志们:

党的十八大明确作出了到2020年全面落实依法治国方略的重大决策;十八届三中全会把推进法治中国建设作为全面深化改革的重要任务之一;在10月底全国人大常委会召开的立法工作会议上,张德江委员长深刻分析了当前我国立法工作面临的新形势,对进一步加强和改进立法工作提出了具体要求。

今天,我们召开省人大常委会立法工作会议,主要任务就是要深入贯彻落实党的十八大、十八届三中全会和习近平总书记视察海南重要讲话精神,传达贯彻全国人大常委会立法工作会议精神和第十九次全国地方立法研讨会精神,部署落实省委批转的《海南省五届人大常委会立法规划》,研究如何进一步加强和改进我省地方立法工作,海南科学发展、实现绿色崛起和全面推进海南国际旅游岛建设提供有力的法制保障。下面,我谈几点意见。

一、充分认识立法工作新形势,明确新时期海南地方立法工作的目标和任务

建省以来,在省委和省人大常委会党组的领导下,经过各方面的共同努力,海南地方立法工作不断开创新局面、迈上新台阶,制定了一大批有质量、有影响、有特色的地方性法规。截至2013年11月,我省现行有效的地方性法规和法规性决定决议238件,这些法规反映了我省现代化建设的进程,总结了改革开放的成果,有力地保障和促进海南经济社会发展也为今后我省地方立法工作积累了宝贵的经验。

未来五年是全面推进国际旅游岛建设、争创中国特色社会主义实践范例、谱写美丽中国海南篇章的关键时期,我们必须充分认识当前法制建设面临的新形势,准确把握新时期立法工作的目标任务,在新的起点上不断加强和改进我省立法工作。

(一)加强立法工作是贯彻落实省委重大决策部署的客观需要。省第六次党代会对海南坚持科学发展、实现绿色崛起、全面推进国际旅游岛建设作出了全面部署。省委书记、省人大常委会主任罗保铭同志于2013年3月9日在十二届全国人大一次会议上回答记者提问时强调:“在推进国际旅游岛建设中强化法治观念,我们省委、人大、政府对此一直有着鲜明的认识做好立法工作,国际旅游岛建设就能进一步得到广大群众的支持。”

新的发展目标赋予了我省地方立法工作新的使命,对地方立法工作推动发展、解决实际问题的要求也越来越高,许多重要方面的法规制度还需要进一步健全和完善,比如:促进产业发展、构建城乡一体化、深化行政管理体制改革、推进基本公共服务均等化、建设生态文明示范区等等。因此,立法工作要适应新任务新要求,更好地服从和服务于我省经济社会发展,为国际旅游岛建设创造更加良好的法治环境。

(二)加强立法工作是全面深化海南改革开放的内在要求改革开放是经济特区的永恒使命。全面贯彻党的十八届三中全会精神,深化我省改革开放,必然推动经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整,必然会更迫切地需要加快法制建设。与此同时,我省城镇化、市场化、国际化、信息化、工业化的深入发展,也使经济社会发展呈现出一系列新的阶段性特征。这都要求地方立法工作要更加自觉回应我省经济社会发展现阶段提出的新课题,更加主动地把改革开放的创新做法和成功经验上升为法规,更好地发挥立法对于改革发展的引领推动、保障促进作用。

(三)加强立法工作是加快建设法治海南的重要基础。习近平总书记明确提出“全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,不断开创依法治国新局面”。立法是依法治国的前提和基础,对地方来说,加强地方立法是依法治省的题中应有之义。

省第六次党代会提出,要用好地方立法权和经济特区立法权,加强立法建设创新。我省地方立法工作虽然取得了一定成绩,仍然还不能完全适应海南经济、政治、社会、文化、生态全面进步新形势的需要,突出表现在一些重要的法规亟待研究制定,一些已经制定的法律法规急需修改完善,一些法规与法律、法规与法规之间还存在矛盾或不协调问题,等等。我们必须按照依法治国的目标要求和省第六次党代会的部署,进一步加强和改进地方立法工作,更加注重提高立法质量,为建设法治海南奠定坚实基础。

二、牢牢把握立法工作总体要求,坚持海南地方立法工作的正确方向

张德江委员长在全国人大常委会立法工作会议上的讲话中明确了立法工作的总体要求,我们要认真学习、深入领会,联系实际、切实贯彻。结合我自己对委员长讲话精神的学习体会,我感到,把握立法工作的总体要求,必须做到“四个坚持”:

第一,必须坚持正确政治方向。立法是一项重要的政治活动,坚持正确政治方向,是做好立法工作的根本保证。党的路线、方针和政策是法的灵魂,法是党的路线、方针、政策的制度化、规范化和程序化。加强地方立法工作,必须坚持党的领导,必须坚持以中国特色社会主义理论为指导,牢固树立党的观念、政治观念大局观念和群众观念,立法规划、重要的法规草案以及立法工作中的重大问题,都要及时向省委请示报告,自觉地使省委的重大决策和方针政策通过人大的法定程序成为国家意志,成为全社会一体遵循的行为规范和准则。

第二,必须坚持围绕中心、服务大局。张德江委员长指出:“立法工作关系到中国特色社会主义事业大局。”我们必须自觉把地方立法工作放到全省发展大局中来谋划和推进,实现立法决策与改革发展重大决策相结合要紧紧围绕“坚持科学发展、实现绿色崛起、全面加快国际旅游岛建设”的主题,把每一项立法都放在大局中加以审视和把握,将那些社会关注、群众关心和经济社会发展迫切需要解决的焦点、热点、难点问题作为立法工作的重点。

全面深化改革、扩大开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期,要特别注重通过立法创设充满活力、富有效率、更加开放、更加公平、更加有利于科学发展的体制机制,通过制度创新来解决制约海南科学发展的制度空白、制度缺陷和制度冲突,为海南的科学发展提供有力的制度供给和制度保障。

第三,必须坚持以人为本、立法为民。实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益是地方立法工作的出发点和落脚点。随着社会利益关系的日益复杂化人民群众民主法治意识日益提高,人民群众对于通过法律手段解决现实生活中各种矛盾和问题的期待与呼声比以往任何时候都要强烈因此,我们必须在立法工作中更好地贯彻落实党的群众路线,充分发挥立法在表达、平衡、调整社会利益关系、维护公平正义的作用,正确把握人民根本利益、现阶段群众共同利益、不同群体特殊利益的关系,统筹兼顾不同方面的利益诉求,找准各方面特殊利益的最佳结合点,使法规能够最大程度地保护各方面合法权益,调动人民群众的积极性、主动性创造性。

要从注重“物”的立法向注重“人”的立法转变,从注重方便政府管理、约束管理相对人的管理型立法向注重规范政府行为、保护管理相对人合法权益的维权型立法转变妥善处理权力与权利、权力与责任的关系,把权力关进制度的笼子里,防止和克服部门利益法制化、部门利益再分配的倾向,最大限度维护人民群众根本利益。

第四,必须坚持充分运用经济特区立法权推进海南立法创新。建设国际旅游岛是一项开创性的事业,对立法创新提出了更高的要求。立法创新的实质就是发展思路、管理体制、工作举措的创新和完善。针对党的群众路线教育实践活动中各方面提出的运用经济特区立法权不充分的问题,省人大常委会党组和省人大法制委员会已提出整改措施。

在今后的立法中,我们积极总结特区立法经验,加强对经济特区立法权的研究和运用,准确把握特区立法的原则、权限、创新与变通的尺度等问题,解放思想敢为人先破除陈旧的思维定势,用改革的思路和开放的眼界解决前进道路上的老障碍和新问题,适当增加特区法规的数量和比例,只要有必要都应该以特区法规的形式出台使我省的立法工作体现时代性、把握规律性、富于创造性。

三、深入贯彻党的群众路线,积极推进科学立法、民主立法

在党的群众路线教育实践活动中,各方面对海南的地方立法工作提了很多好的意见和建议,其中最为突出的意见就是我们立法的质量还不够高,有的法规针对性和可操作性对此,省人大常委会党组非常重视,委托我专门组织法制委员会、法工委有关同志专题研究、分析原因,已经提出了一些相应的整改措施,整改的核心就是要通过科学立法、民主立法,提高立法的质量和水平。

张德江委员长指出:“提高立法质量是加强和改进立法工作的重中之重。”“提高立法质量,根本途径在于推进科学立法、民主立法。”我们要不断地总结立法工作的经验和教训,积极探索坚持科学的立法体制实行科学的立法机制运用科学的立法方式,扩大公民有序参与,切实增强法规的针对性、实效性和操作性。

(一)要准确反映和把握经济社会发展的规律,同时也要尊重立法自身的科学规律要研究和跟踪社会生活中发生的带有普遍意义的重大事件、突发事件,及时启动立法程序,从制度上着力解决好改革发展稳定中遇到的突出矛盾和问题,增强立法的针对性和实效性。法规起草和审查单位都要认真梳理法规草案的重点、难点、疑点问题以及需要协调解决的问题,有针对性地制定调研工作计划,力求摸清实情、悟透规律

要认真进行立法前论证,科学确定立法项目,突出立法重点;积极探索立法中评估,提高法规草案的科学性、可操作性;积极推行立法后评估,深入了解法律制度的实施情况和社会效果,为法规制度的修改和完善奠定基础

(二)要坚持走群众路线,使立法更好地“接地气”要更加自觉地树立群众观点和群众立场,尊重群众主体地位,开门立法,使海南地方立法工作更好地体现民情、汇聚民意、集中民智。要健全立法起草、论证、协调、审议机制,建立健全立法过程中的意见表达机制、立法机关与社会公众互动机制以及对公众意见的反馈机制,完善各方利益交汇和博弈的机制。

在立法各环节上都要设计社会参与的相关程序和民主形式,通过座谈、论证、听证、评估、公开征求意见等方式,广泛听取社会各界特别是基层群众的意见,促进立法更好地体现客观规律、反映人民诉求。尊重并积极回应人大代表提出的有关立法议案,扩大立法咨询专家队伍,同时发挥好大专院校、科研机构和省法学会、省地方立法研究会的作用,整合海南的社会立法智力资源,使之直接参与到法规草案的起草、调研、论证、修改等工作中来。

近期,省人大常委会还将在四届人大聘请立法咨询委员的基础上,建立法律知识强、门类齐全的专家队伍,希望各有关单位和大专院校、科研机构积极推荐各领域的专家,聘请他们作为五届人大的立法专家,为立法工作提供智力支持。

(三)要以求真务实的态度,努力增强地方立法工作的针对性、实用性和可操作性。立法的目的全在于应用,一部好法规,不仅要“好看、耐看”,更要“立得住行得通、真管用”。一是按照三中全会对立法工作的要求,合理控制立法项目数量,突出抓好重点领域立法。要敢于在重点上实现突破,善于以重点带动一般,在抓好重点的过程中体现特点、突出亮点。二是紧紧围绕解决实际问题寻求治本之策、建立长效机制,写好“关键的那么几条”。对这关键的几条,一定要熟悉相关背景,掌握其历史及现实状况,把握矛盾的焦点,提出科学可行、明确具体的规范。三是走“精细化立法”的路子具体条款写法要繁简得当,重点条款精雕细刻做到张德江委员长所要求的“能具体尽量具体,能明确尽量明确”,确保每一项制度“可执行、易操作、真正管用”制定各项规范,要保证有足够的手段保障其落到实处,违法行为能够依法有效地追究和制裁。四是在法规体例和立法技术上,要从施行的实际效果出发,不追求大而全、小而全,只求管用,以解决核心问题为目标,有几条立几条,力戒照抄照搬上位法。

(四)要加大立法工作的宣传力度,营造良好社会氛围。当前我省许多法规的影响力还不尽如人意,执行效果也不理想,这其中除了立法质量不高等原因外,还存在的一个突出问题就是对法规的宣传不够。今后一定要加强法规起草、审议阶段和通过后的宣传,充分利用网站、杂志、报纸等媒体,采取解读、答记者问、互访、知识竞赛等多种形式宣传报道,使社会各方面正确理解法规的背景、目的和意义,准确把握法规的原则、内容和要求,使立法过程成为引导社会舆论、凝聚各方共识、普及法律知识的过程,使法律法规更加深入人心

四、认真贯彻省委9号文件,扎实做好五年立法规划的组织实施工作

最近,省委以琼发[2013]9号文件批准转发了中共海南省人大常委会党组关于<海南省五届人大常委会立法规划>的请示。海南省五届人大常委会立法规划,是在广泛征集立法项目建议深入调查研究,立足全局统筹兼顾,反复协调、仔细推敲的基础上形成的,凝聚了方方面面的智慧和力量。省委转发省人大常委会党组请示的通知,对当前和今后一段时期的立法工作提出了明确的目标任务、工作要求和落实措施,这充分体现了省委对省人大常委会立法工作及通过立法推动和保障我省经济社会科学发展的殷切期望,体现了省委对人大工作的关心和支持。我们要按照五年立法规划和年度立法计划确定的立法目标任务、立法项目和分工,精心组织,周密安排,扎实做好规划的组织实施工作。

(一)明确任务分工,落实起草工作责任。今天参加会议的各单位要按照省委的要求,把落实立法规划列入本单位的工作日程,放在突出位置来抓。要建立主要领导负总责、分管领导具体抓的工作责任制,及早作出安排,做到任务、组织、时间、责任、经费“五落实”,特别是立法调研、草案起草、征求意见、提交省政府常务会议讨论、提请省人大常委会审议等每一个环节的步骤安排和工作责任都要具体化,保证按要求高质量地完成法规草案起草任务。

(二)重视法规草案送审的时间安排,严格按照立法计划执行。多年来,多数单位都较重视立法工作,能按时提交草案,但也有少数单位立项时争先恐后、立项后不紧不慢,对落实立法计划仍然存在要求不严、执行不力的的问题,导致一些法规草案未能按照计划时间提请审议。今后有立法任务的各相关部门要强化法规起草和送审的时间观念,保证按规定时间提交省人大常委会审议如果因特殊情况确实不能按期完成起草任务,必须向省人大常委会主任会议作出书面说明对于预研的项目,有关单位也应适时作出安排,明确目标要求,扎实做好调研论证工作,条件成熟的,也可以提请省人大常委会审议。

要落实立法计划执行的督促检查制度,各相关部门要将工作计划送省人大常委会有关工法工委和省法制办公室,以便统一掌握省人大常委会法工委、常委会有关工委和省法制办公室都应当主动及时地与法规起草单位沟通联系,了解进展情况,督促做好法规的起草和送审工作。

(三)改进法规草案的起草、审议机制,积极探索一些法规起草的新办法、新渠道、新途径。除继续坚持和完善以政府有关部门为主起草法规草案的做法外,还要积极探索法规起草的新渠道。对一些重要的、带有全局性的、事关我省经济社会发展的重要法规,可以由省人大法制委员会、法工委或者常委会相关工委组织起草;对涉及到几个部门职责的法规,可以由省人大常委会法工委会同省法制办公室牵头,组成政府有关部门参加的法规起草班子共同起草;对一些理论性、专业性比较强的法规,可以邀请法制委员会立法专家或吸收有关方面的专家学者参与起草,也可以委托大专院校、科研机构、专家学者起草。无论采取哪种方式起草,都应当注意发挥政府有关职能部门、立法机关工作机构和大专院校及专家学者的作用。省人大法制委员会、法工委和常委会相关工委要建立健全法规起草提前介入制度,积极主动介入,督促指导有关部门抓紧起草工作,适时、适度地提前介入法规起草工作,及时发现和掌握法规草案的难点和焦点问题,把大量的基础工作做在法规草案起草过程之中。

要继续发挥好有关专门委员会、常委会有关工委的优势,做好法规草案的初审工作,为常委会审议法规严把第一道关。各专门委员会、常委会工作机构要制定法规初审工作计划,做好立法调研,对法规草案的必要性和草案中涉及的专业性、技术性和操作性问题进行可行性研究,提出审查意见。法制委员会要切实履行统一审议职能,认真研究常委会组成人员、有关专门委员会及常委会工作机构的审议意见和社会各方面的意见,着重对法规草案的合法性、协调性、规范性进行把关,提高审议审查质量。

(四)发挥人大及其常委会在立法中的主导作用,提高立法工作组织协调水平。今后一个时期迫切需要制定的法规,大多综合性比较强,往往涉及诸多方面的利益关系,涉及多个部门的工作和体制机制,立法难度较大。为了保证立法质量和进度,人大及其常委会要在党的领导下,立足于国家权力机关的法定职能,加强立法组织协调工作。要积极处理好人大与政府的关系、人大与“两院”的关系以及上下级人大常委会之间的关系,不断健全立法协调机制,力争把立法中的主要矛盾和分歧意见解决在提请常委会审议之前

要建立顺畅的沟通协调机制,针对立法中的难点重点问题、意见分歧较大的条款加强研究协调,力求找到既合理又可行的解决方案。凡属于政府职权范围内的事项,由省政府协调解决,对于省政府在审议法规草案过程中对相关部门的职责权限已经协调并作出决断的,省人大有关部门在审查审议时原则上不再协调;属于人大常委会职权范围内的事项,由省人大常委会主任会议协调解决;省人大常委会主任会议、省人大专门委员会提出的法规草案或提出的法规草案修改稿涉及政府行政部门为执法主体或对草案重大问题进行修改的,应当书面征求省政府的意见。要建立和完善省人大常委会法工委和各工委之间在立法工作中的沟通协调机制,明确职责,加强配合。常委会法工委要充分发挥在立法工作中的组织协调和参谋助手作用,同时也要积极配合并参与各工委的立法工作,从而有力地保证立法工作整体有序、协调、高效运行。

要进一步密切与市、县、自治县人大常委会的联系,深入了解他们的立法诉求,扩大他们对立法工作的参与,认真听取并研究他们对法规草案提出的意见和建议。要有计划有组织地开展新形势下的地方立法理论研究,加强地方立法人才队伍建设,夯实地方立法工作发展提高的基础。

为编制好省人大常委会2014年立法工作计划,在公开向社会征集立法项目建议的基础上,12月上旬,我将和省人大法制委、法工委的同志深入开展调研,广泛听取意见,充分了解人民群众的立法需求。同时,法制委员会、法工委将召开立法项目论证会,请常委会有关工委、项目申报单位和有关专家学者、立法咨询委员参加,就立法项目的必要性和可行性进行论证。届时,请有关单位和部门密切配合,积极提出好的意见和建议,我们将认真研究,与省人大相关工委室、省政府法制办、省直有关单位充分沟通协商,加强对立法项目的论证筛选,使2014年立法计划的编制更加科学合理。

同志们,实施五年立法规划,提高立法质量和立法工作水平,是摆在我们面前的光荣而艰巨的任务。我们要在省委和省人大常委会党组的领导下,增强进取意识、机遇意识、责任意识,解放思想,创新机制,齐心协力,真抓实干,推动立法工作不断与时俱进,为实现海南国际旅游岛建设目标作出新的贡献!

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