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切实加强依法监督 积极推进海南全岛自由贸易试验区建设

作者 :张友平编辑 :杨小涵来源 :海南人大网发布时间 :2019年05月05日

  在深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想,认真落实习近平总书记2018年4月13日在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上的重要讲话精神的进程中,海南省人大常委会华侨外事工委紧紧围绕加快推进海南全岛自由贸易试验区建设这个新时代新使命,扎实开展监督调研工作,力争以省人大常委会的执法监督和工作监督,积极有效推进海南全岛自由贸易试验区和中国特色自由贸易港建设。

  从2018年4月开始,华侨外事工委在涉外监督方面重点关注在海南全面扩大开放中如何加强和改进出入境管理工作和贯彻落实好中央给予海南59国免签政策这一问题,紧扣研究解决海南出入境管理和服务方面与新目标新任务不相适应的新情况新问题,深入开展我省贯彻实施出入境管理法情况的执法调研活动。调研发现,随着海南自由贸易试验区建设的迅速展开,出入境人员流量逐渐增大,海南现有的出入境管理模式、机场码头通关设施、出入境现场管理、地方电子口岸建设、海关边检边防执法队伍建设等多方面暴露出一些短板、痛点和难点。调研组加强调查研究,深入分析问题,结合海南实际,对海南实施出入境管理和落实59国免签政策存在的8个方面的突出问题有针对性的提出了对策建议。

  一、积极推动解决博鳌机场经营发展困难的问题

  海南博鳌机场一二期规划建设总投资31亿元,按照到2020年国内航站楼满足年旅客吞吐量48万人次、国际航站楼13万人次的标准设计建设。到2018年上半年,博鳌机场经营发展面临四大难题。这四大难题如果不突破不解决,海南兴建其他机场将来也会面临同样的难题。

  一是固定口岸开放和国际航线开发难题,严重制约了博鳌机场的发展前景。我们建议,省政府高度重视这个问题,协调南航部队等相关军方单位,尽快获得博鳌机场固定口岸开放。

  二是开通北上广城市优质航班时段难题。北上广航线既是博鳌年会嘉宾的主要航线,也是琼海航空旅游的重点客源地。我们建议,由省政府牵头沟通民航总局给予博鳌机场特殊政策,批准开通北上广优质时段的定期航班。

  三是航班补贴难题。博鳌机场目前尚处于市场培育期,琼海市受财力制约,市政府一直未能出台航班补贴政策。我们建议,由省市政府共同出台博鳌机场淡季航空市场补贴政策,吸引航空公司开通夏秋淡季航班。

  四是开通博鳌全货机航线和航空物流园建设难题。博鳌机场将航空货运作为发展战略重点,目前与圆通航空、顺丰航空等公司达成基本合作共识,拟推动琼海开通货运航线。我们建议,琼海市政府出台全货机引进优惠政策,以此协调圆通航空、顺丰航空等公司加快全货机项目。

  二、积极推动解决出入境口岸通关大厅及硬件设施建设与国际游客增长不同步的问题

  海南省有五个主要出入境口岸,分别是美兰国际机场、凤凰国际机场、博鳌机场、海口秀英港、三亚凤凰岛邮轮码头。口岸的通关大厅及硬件设施建设长期以来明显滞后于来琼国际游客增长,出入境通关联检大厅面积均未达到国家口岸设置标准。

  我们一是建议省政府重视督促海口美兰国际机场二期国际航站楼按照海关总署旅检通道设置规范标准要求,重新规划调整建设。即50万至500万人次的航空口岸旅检通道长度不少于50米,宽度不少于40米;海关旅检通道纵向划分为三个区域,即旅客申报区、行李检验区和行李物品处理区;统筹优化海关和边检业务流程布局。

  我们二是建议今后省市政府职能部门在审批空港海港改扩建工程时,要严格按照海关、公安、边检等部门的建设标准要求,借鉴国内外先进经验,立足需求,适度超前,严格审批各个通关口岸联检大厅的建设规划,同时要求项目建设单位在规划中适当增加建设面积,同步为驻场口岸单位的工作人员提供备勤临时休息场所。

  我们三是建议积极创造条件,加快验收三亚凤凰岛国际邮轮港二期码头通关场所,方便旅客通关和联检单位的工作。

  三、积极推动解决实施59国免签政策“旅行社接待模式”与国际惯例接轨的问题

  海南省自2018年5月1日起实施59国免签政策,采用“旅行社接待模式”。即外国游客提前48小时通过海南本地旅行社申报个人信息,旅行社在游客入境前24小时向我省出入境管理部门申报游客个人信息,然后才可以办理免签入境。从政策的执行情况看,一方面,这个模式与国际惯例的“免签政策”差别很大,被认为不是真正意义上的免签,一些外国游客对此不理解不习惯不接受。另一方面,旅行社反映在具体操作过程中无法核实外国游客填报信息的真伪,也无力实施游客入岛后的监管,旅行社的利益和责任不对等,对接待免签散客的积极性不高。“旅行社接待模式”一直是制约我省免签游客增长的一个重大障碍。

  我们一是建议省政府组织专门力量,对全球现有的免签政策进行系统考察,向公安部等国家部委有理有据地提出境外游客海南免签自由行的政策建议,作为我国提高对外开放水平的新标杆来打造,力争突破“旅行社接待模式”的束缚。

  我们二是建议省政府委托一家信息开发公司,集中开发面向境外游客的互联网申报平台,精心打造符合国际惯例、简单便捷的申报系统,让境外游客在这一网络平台上自主选择通过旅行社接待、结伴旅游或单独旅行等不同方式进行预申报,海南审批机关网上回复即可入境,实现真正意义上的免签

  四、积极推动解决单独直飞游客入境免签应急措施常态化问题

  为解决外国游客单独直飞海南适用免签政策问题,海南省政府2018年5月10日责成省旅文厅委托2家旅行社分别在美兰、凤凰机场负责单独直飞游客的接待工作。但从严格意义上说,这种应急措施没有遵循“提前24小时预申报”的规定,缺乏法律依据,同时也存在安全防控措施不严密、信息核查缺位、协调沟通机制不健全、责任不明确等问题。在“旅行社接待模式”一时无法突破的情况下,我们应该想办法将应急措施合法化、规范化、制度化。

  我们一是建议省市政府着手研究制定对负责接待单独直飞游客的旅行社给予经济补偿政策,让其获得适当的报酬,有积极性来实施这项应急措施。

  我们二是建议运用特区立法权,通过制定相关配套法规,解决免签游客入境应急措施的常态化法律依据问题。

  我们三是建议由政府牵头建立接待单独直飞游客的旅行社与公安、边防、反恐、海关、检验检疫等涉外管理部门之间的业务协调机制,实现免签人员有关数据互联互通,及时做好入境游客背景审查。

  我们四是建议加强业务培训,优化工作流程,缩短入境游客通关时间,实现入境免签便利化。

  五、积极推动解决拓展国际客源和开发国际航线航班的问题

  59国免签政策并不能天然的给海南带来国际游客的爆发式增长,新增的33个免签国家政策效应有待充分挖掘。到2020年,我省入境游客的目标设定为200万人次,而2017年我省入境游客为110万人次,这要求2018年至2020年三年我省要增加境外游客90万,任务艰巨。目前我省开通的国际航线有52条,59个免签国家开通海南直航的仅有9个国家。加强境外旅游促销,带动国际航线开发势在必行。做好扩大国际客源、开发国际航线这篇大文章,必须明确责任,落实任务,强化措施,奖罚分明,强力推进。

  我们一是建议省政府强化省旅文厅落实开拓境外游客的年度责任。2018年至2020年,每年必须完成拓展国际游客30万人次的任务,应加强对拓展境外游客的财力支撑,有针对性的策划一批旅游促销活动。

  我们二是建议建立工作机制,落实省旅文厅、省民航办、省民航管理局和海口、三亚两个机场拓展国际航线、加密国际航班的共同责任。运用大数据对入境游客的来源地进行科学分析,及时开通境外游客较为集中的国家的航班。

  我们三是建议加大国际航线开拓的财政补贴力度,通过航空补贴和入境人头补贴等措施,带动开拓境外游客市场。

  、积极推动解决59国免签政策宣传不够的问题

  人无我有就是特色。尽管我们对59国免签政策的“旅行社接待模式”不甚满意,但是目前在国内海南省是独此享受这个政策的省份,仍具有明显优势。一方面我们要积极争取59国免签政策的进一步放宽和扩大,另一方面要持之以恒做好59国免签政策的宣传工作。省委宣传部、省外事办、省旅文厅等部门是59国免签政策的宣传主体,要明确责任,落实任务,统筹规划,分头推进。

  我们一是建议以省外事办为主,省旅文厅协助,联合制定59国免签政策境外专题宣传方案,省财政拨出专款,从2019年起,商请委托59个免签证国家的海南侨团、海南乡团联谊会或华人社团帮助实施,在59个免签证国家的主要新闻媒体上,于每年年初和年中投放两次大型广告,宣传海南免签政策,宣传海南特色旅游资源和著名景区景点,公布来琼免签旅游的报名网址、联系方式及旅游服务监督投诉方式,把59国免签政策的宣传做细做活做实。

  我们二是建议省旅文厅除做好一年一度的境外大型旅游促销活动外,要组织我省相关旅行社力量,有计划地赴59国的国际机场、口岸联检部门、航空公司、邮轮公司、跨境旅行社上门做宣传工作。

  我们三是建议省委宣传部要组织旅游卫视、三沙卫视等媒体分季度报导实施59国免签政策取得的进展和收获。

  我们四是建议加强全省旅游服务质量监督工作。优质服务,温馨服务就是最好的宣传。省旅文厅要对境外游客相对集中的地区和景点加强巡查力度,打击坑蒙拐骗、敲诈勒索等不法行为,维护海南旅游的国际声誉。

  七、积极推动解决涉外管理信息现代化和安全防控机制建设问题

  目前,海南涉外管理信息现代化和安全防控机制建设存在以下三个问题。一是省公安厅出入境管理局与国家安全厅接收和审核数据环节均已打通,但在向边检边防部门反馈发现的不准入境人员信息方面尚无明确机制。二是免签游客离岛防控工作不够严密,免签游客在琼租用公民个人交通工具、乘坐公共汽车、轮船、飞机出岛购票环节无报警提示,并且由于民航和铁路购票信息延迟推送,免签游客离岛防控系统无法在购票环节及时产生报警。三是涉外执法信息和监管资源的共享共用建设相对滞后,部分监管信息缺失、信息不对称问题突出。以加强全岛安全防控机制建设为目标,打造我省涉外管理“大数据”平台,是适应建设自由贸易试验区、适应人员大进大出形势的必然要求。

  我们一是建议学习云南省贯彻出入境管理法制定边防管理条例的经验,以省旅文厅为主,省公安厅、省外事办、海关边防等单位协助,加快拟定《海南经济特区免签游客服务管理条例》,明确有关各方对免签游客的服务和管理责任,争取尽早审议出台,为信息化建设和社会管理提供法律依据。

  我们二是建议由省商务厅牵头,省发改委专门立项,财政拨出专款,建设海南省涉外管理信息“大数据”平台,推进央地协同、条块衔接的信息归集和共享,打造数据完整、功能齐备的一体化境外人员服务管理信息平台,及时准确把握境外人员入出境、居留、就业、住宿、出岛等方面的动态信息,实现各职能部门之间的信息共享和互联互通。

  我们三是建议由省政府牵头建立健全口岸、公安、外事、海关、边检等工作单位的协调机制,明确职责分工,加强沟通协助,完善散居层面的免签游客服务管理,全力做好重点关注人员的轨迹跟踪,确保落地能查到人。

  我们四是建议定期召开联席会议研究新情况、新问题,分析免签人员入境后存在的管理短板和漏洞,严密动态管控措施。加强“三非”人员管理,坚决杜绝不法分子利用免签政策入境海南潜入国门,预防类似“黑人街”、“三非”人员聚集闹事等乱象的发生。

  八、积极推动解决出入境执法队伍人手不足、人才紧缺与日益繁重的涉外执法任务不配套问题

  海口市和三亚市都反映,在口岸工作的公安、边防、海关等联检单位的人员编制自1993年定编以来一直没有增加过,岗位人员设置跟不上管理任务增长的需要,在岗人员超负荷运转。海口美兰国际机场、三亚凤凰国际机场联检大厅工作人员“三班倒”、“四班倒”早已成为工作常态,身心疲惫,苦不堪言。2018年,海口边防总站有2名在机场工作的骨干干警积劳成疾,英年早逝,一名51岁,一名41岁,令人惋惜和痛心。此外,还存在口岸工作的外语人才比较稀缺;后勤保障不到位,工作任务繁重,人心思走,人才流失等问题。要使出入境执法队伍建设跟上形势任务发展需要,必须立足改革,多方联动,突破困境。

  我们一是建议深化机构改革,极力推动公安、海关、边防机关的人员编制向口岸一线倾斜,增加口岸执法力量。

  我们二是建议考察北京、上海、广东等地的国际机场口岸执法人员配置和旅客流量的对应关系,找到参照系数,在不能增加人员编制的情况下,研究制定聘用口岸执法人员的办法。

  我们三是建议协调机场港口的管理单位为口岸执法人员,特别是值夜班的人员提供临时的休息场所。

  我们四是建议采取引进和定向培养“两条腿”走路的办法,加快解决口岸执法队伍外语人才紧缺的问题。

  我们五是建议参照北京、上海、广东等地海关边检人员的加班补贴补助办法,研究地方财力补贴口岸单位执法人员的办法。

  为增强监督工作实效,海南省人大常委会副主任陆志远同志根据调研情况于2018年9月提出了《关于解决我省自由贸易试验区建设中出入境管理和服务方面存在的若干重要问题的对策建议》,报海南省委省政府主要领导,供掌握情况和决策参考。省委书记刘赐贵、省长沈晓明对这一报告十分重视并作了批示,指出调研报告很有质量,要求省政府分管领导及相关厅局认真研究落实。目前,海南省政府办公厅根据省长的批示要求,已将调研组上述8个问题的建议意见的整改落实任务分解到相关厅局,有的建议已转化为省政府的施政举措。

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