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上海地方立法状况年度巡礼!《上海地方立法蓝皮书(2020年)》问世

作者 :编辑 :杨小涵来源 :上海人大网发布时间 :2021年08月23日

  全国第一部以一个省市级的地方立法为内容的“立法蓝皮书”——《上海地方立法蓝皮书(2019年)》于2020年12月由上海人民出版社出版,该书对2019立法年度上海地方立法作了全领域、全景式的梳理研究,以权威、翔实的资料展现了该年度上海地方立法的状况,这标志着经历四十年发展的上海地方立法进入了立法实践与理论研究相互交融的高质量发展期。《上海地方立法蓝皮书(2019年)》的发布引起了社会各界、国内同行的广泛关注,在该书发布当日,新华社上海分社关于上海市立法研究所“地方立法蓝皮书”的报道,阅读量近50万。上海地方立法蓝皮书的定期发布,既是对每年度上海地方立法状况的一次巡礼,也对推动我国地方立法理论研究具有标志性的意义。

  展现在读者面前的《上海地方立法蓝皮书(2020年)》是继首部上海地方立法蓝皮书问世后,上海市立法研究所倾力打造的2020年度上海地方立法年度报告。2020年既是全面建成小康社会的收官之年、实现第一个百年奋斗目标的决胜之年、脱贫攻坚的达标之年,又是法治上海建设的攻坚克难之年。2019年12月20日召开的上海市委十一届八次全会提出,要坚持和完善全面推进依法治市制度体系,使法治成为上海核心竞争力的重要标志、城市治理现代化的闪亮名片。在纪念上海市人大设立常委会40周年座谈会上,李强书记强调,要在服务大局上精准发力,找准切入点、发力点,主动作为,提供有效的制度供给。

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  2020年,在党中央、上海市委的坚强领导下,上海市人大常委会开足马力,高效运行,在按计划整体推进各项工作的同时,突出重点,聚焦难点,进一步增强大局意识、创新意识,加强立法工作的前瞻性、预见性,确保地方立法在大局下谋划,在大势中推进,在大事上作为,有效应对上海实施国家战略及经济社会发展对立法的新需求。一年内完成了27件立法,创造了新的立法纪录,其中不少立法属于创制性立法,立法中的一些创新之举开创了地方立法的先河。比如,出台了全国第一部疫情防控的法律性问题决定。又如,率先探索“不破行政隶属,打破行政边界”这一改革发展新模式的法治保障路径,在全国人大常委会法工委的支持下,上海牵头,会同江浙两省人大常委会,同步出台了《关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定》,这是改革决策与立法决策协调同步的又一次成功演绎,不但为长三角一体化发展提供了有力的法治保障,而且是对我国立法制度的一次有益探索和创新,为长三角区域立法协同更高质量、更深层次的发展积累了宝贵经验。再如,积极探索“全过程民主”的有效实现形式和路径,在全国率先出台了充分发挥人大在推进全过程民主探索实践中的作用的意见,出台了全国第一部地方外商投资条例,在全国率先实施了《上海市优化营商环境条例》,并由上海市立法研究所编制发布了全国第一部地方立法蓝皮书。

  回顾2020年度上海地方立法工作,一些超常规的举措反映了新时代地方立法的新特点、新常态:

  一是实现观念思路的转变,增强制度供给的针对性。观念决定思路,思路决定出路。立法工作根深蒂固的观念是讲规则、依程序,容易因循守旧,被不尽合理的规则束缚手脚。按照依法立法的要求,《立法法》《制定地方性法规条例》等法律、法规的规定必须严格遵循,但一些具有上海地方特色的制度性规定是在长期的立法实践中逐步形成的,其出台往往有特定的时代背景。对于这些制度既要坚持,又要完善,更要以与时俱进的科学态度,灵活运用、变通执行。比如,立法项目的遴选、确定,按照现有制度,申报单位在立项申报时应当提交完整的立项论证报告并具备法规案草案,按照这一要求,一些社会急需、人民群众期盼的法规就难以列入立法计划。上海市人大常委会以与时俱进的科学态度,积极发挥对立法的主导作用,打破惯常思路,采取超常规的做法,积极催生社会急需、群众期盼的立法项目。

  二是实现身份角色的转换,增强制度供给的及时性。按照《立法法》《地方组织法》的规定,同级人民政府是有权提出地方性法规议案的主体。在各地的立法实践中,一些专业性较强的法规通常由政府部门负责起草,政府部门在立法环节中处于前道程序,人大通常处于后道程序。与政府法制部门相比,人大法制工作部门在机构设置、人员编制、经费安排上,力量配备比较有限。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调要发挥人大对立法的主导作用。在党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的新格局中,人大需要转变身份角色,发挥主导作用,做到既不越位,更不缺位,关键时刻还要补位,及时捕捉立法的有利时机。立法只有抓住窗口期,才能最大限度地发挥边际效应。2020年初春,我国遭遇了新中国成立以来传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的新型冠状病毒感染肺炎疫情。为打赢疫情防控阻击战,上海市人大常委会审时度势,及时出击,积极、主动作为,在各类人员即将大量集中返沪、企业即将集中复工的重要时间节点,及时作出了上海市人大常委会《关于全力做好当前新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的决定》,依法支持并授权政府采取必需的临时性应急管理措施,为政府落实最严格的防控措施,确保中央和市委关于疫情防控的重大部署落实落地提供法治保障。在立法过程中,对于管理部门职责分工等涉及政府事权的事项,依法系政府部门的管理权限,但立法机关在审议过程中并不是被动地确认政府议案的规定。在《上海市知识产权保护条例》审议过程中,上海市人大常委会打破常规,跨前一步,深度介入,积极发挥主导作用,强化了知识产权局的管理职能,有效增强了立法的可执行性,同时也彰显了人大的主导作用。

  三是实现立法重点的转移,增强制度供给的有效性。近年来上海改革发展的步伐加快,需要妥善解决立法需求扩张性与立法资源稀缺性、供给能力有限性之间的矛盾。与此同时,改革发展的牵引,导致地方性法规的生命周期缩短,法规修改的频率加快,这是新时期立法工作的新常态。在常委会会期难以无限增加的情况下,上海市人大常委会用足、用好有限的立法资源,降低立法成本。一方面,调整优化存量、控制增量,能修改现行法规的,尽可能不立新法。另一方面,新制定法规能采用“少而精”“小快灵”“一事一例”的立法体例,尽可能不搞综合性、“大而全”的体例。同时,对于亟待修改的法规,聚焦突出问题、解决主要矛盾,尽可能采用打包处理的方式,根据需要和可能争取一个修法决定一揽子修正数个法规。有效、管用是硬道理,地方立法的真正价值在于务实、管用,具有操作性。为增强立法供给的有效性,上海市人大常委会注重问题导向、目标导向、路径导向,质量与效率并重。在《上海市促进中小企业发展条例》的修订过程中,针对中小企业发展的痛点、难点、堵点,为放大政府融资担保功能,提出了两个约束性指标,即政府性融资担保机构担保放大倍数原则上不低于五倍,担保代偿率可以达到百分之五。这种立法方式应当成为上海地方立法发展的方向。

  判断一个地区立法水平高低的尺度不是某一部法规的质量,而是立法制度的创新能力、立法规律的驾驭能力。2020年上海地方立法最大的亮点在于立法方式的创新发展,优化地方立法的“供给侧”,跑出“加速度”。上海地方立法已经开展四十多年了,在地方立法已经涵盖经济社会发展各领域的情况下,应当正确把握整体推进与重点突破的关系,注重关键领域的重点突破,做到以点带面,增强制度供给的有效性。与其四面开花,十个手指分散,不如攥指成拳,打好“组合拳”,凸显地方性法规的集聚效应,实现一个领域法规的质量、效益由量变到质变,有一个明显的跃升。2020年,上海地方立法聚焦营商环境建设,形成了“1+X”的制度群:制定并在全国率先实施《上海市优化营商环境条例》,该条例是上海促进营商环境的“基本法”;围绕该“基本法”,制定、修改了一系列单行法规。比如,制定了《上海市外商投资条例》《上海市地方金融监督管理条例》《上海市知识产权保护条例》,修改了《上海市促进中小企业发展条例》《上海市反不正当竞争条例》,有效地打出了组合拳。

  上海2020年地方立法的实践证明,科学立法的制度性规定不是一成不变的,地方立法的科学规律需要不断探索。推动地方立法高质量发展,不但需要因时制宜、因事制宜,针对每一个立法项目的不同情况定身打造立法工作的具体方案,更要善于总结立法个案中的成功经验,做到举一反三、融会贯通,并及时上升到制度层面。只有这样,才能不断适应新时代地方立法的新常态,不断提高新时代地方立法工作的驾驭能力。

  《上海地方立法蓝皮书(2020年)》在编写体例上基本沿用2019年版蓝皮书的体例,全书由正文部分和附录组成。正文分为四个部分,分别是:2020年上海地方立法工作总评述、立法篇、法治综合篇和理论研究篇。其中,地方立法工作总评述部分系统总结、评述了2020年度上海科学立法、民主立法、依法立法的总体情况;立法篇按照立法背景、主要内容、工作评述的框架结构对24件地方性法规、法律性问题决定的相关情况作了描述;法治综合篇汇集了基层立法联系点、备案审查、制度建设以及长三角立法协同的基本情况;理论研究篇摘录了领导相关重要讲话、收录了部分代表专家对立法工作的评价,展示了立法研究所部分立法研究成果。附录收录了《上海地方立法蓝皮书(2019年)》综合评介、2020年度人大代表的立法议案及审议结果报告、2020年度上海市人大常委会立法计划、2020年度新制定和修改的上海市地方性法规的文本。这一结构安排旨在完整展示2020年度上海科学立法、民主立法、依法立法实践探索、制度创新及理论研究的状况。

  (本文系上海市立法研究所所长、博士生导师丁伟教授为《上海地方立法蓝皮书(2020年)》撰写的前言,发表时略有删改)

  目录

  前言

  一、2020年上海地方立法工作的总评述

  二、立法篇

  1.《关于全力做好当前新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的决定》立法工作的评述

  2.《上海市会展业条例》立法工作的评述

  3.《上海市消防条例》立法工作的评述

  4.《上海市实施〈中华人民共和国农民专业合作社法〉办法》立法工作的评述

  5.《上海市地方金融监督管理条例》立法工作的评述

  6.《上海市优化营商环境条例》立法工作的评述

  7.《上海市人民代表大会常务委员会关于修改上海市部分地方性法规的决定》立法工作的评述(一)

  8.《上海市中华鲟保护管理条例》立法工作的评述

  9.《上海市人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》立法工作的评述

  10.《上海市促进中小企业发展条例》立法工作的评述

  11.《上海市人民代表大会常务委员会关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定》立法工作的评述

  12.《上海市外商投资条例》立法工作的评述

  13.《上海市人民代表大会专门委员会工作条例》立法工作的评述

  14.《上海市公路管理条例》立法工作的评述

  15.《上海市村民委员会选举办法》立法工作的评述

  16.《上海市反不正当竞争条例》立法工作的评述

  17.《上海市公共卫生应急管理条例》立法工作的评述

  18.《上海市公共文化服务保障与促进条例》立法工作的评述

  19.《上海市不动产登记若干规定》立法工作的评述

  20.《上海市促进家庭农场发展条例》立法工作的评述

  21.《上海市养老服务条例》立法工作的评述

  22.《上海市知识产权保护条例》立法工作的评述

  23.《上海市铁路安全管理条例》立法工作的评述

  24.《上海市人民代表大会常务委员会关于修改上海市部分地方性法规的决定》立法工作的评述(二)

  三、法治综合篇

  1.基层立法联系点工作情况

  2.备案审查工作情况

  3.制度建设工作情况

  4.长三角立法协同工作情况

  四、理论研究篇

  1.关于立法工作的重要讲话

  2.专家代表论地方立法

  3.立法研究所课题摘编

  附录

  一、《上海地方立法蓝皮书(2019年)》新书发布会概况

  二、2020年立法相关代表议案及审议结果

  三、上海市人大常委会2020年度立法计划

  四、2020年制定、修改的上海市地方性法规

  1.上海市人民代表大会常务委员会关于全力做好当前新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的决定

  2.上海市会展业条例

  3.上海市消防条例

  4.上海市实施《中华人民共和国农民专业合作社法》办法

  5.上海市地方金融监督管理条例

  6.上海市优化营商环境条例

  7.上海市急救医疗服务条例

  8.上海市道路运输管理条例

  9.上海市公共汽车和电车客运管理条例

  10.上海市轨道交通管理条例

  11.上海港口条例

  12.上海市旅游条例

  13.上海市商品交易市场管理条例

  14.上海口岸服务条例

  15.上海市法律援助若干规定

  16.上海市实施《中华人民共和国村民委员会组织法》办法

  17.上海市居民委员会工作条例

  18.上海市教育督导条例

  19.上海市中华鲟保护管理条例

  20.上海市人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定

  21.上海市促进中小企业发展条例

  22.上海市人民代表大会常务委员会关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定

  23.上海市外商投资条例

  24.上海市人民代表大会专门委员会工作条例

  25.上海市公路管理条例

  26.上海市村民委员会选举办法

  27.上海市反不正当竞争条例

  28.上海市公共卫生应急管理条例

  29.上海市公共文化服务保障与促进条例

  30.上海市不动产登记若干规定

  31.上海市促进家庭农场发展条例

  32.上海市养老服务条例

  33.上海市知识产权保护条例

  34.上海市铁路安全管理条例

  35.上海市合同格式条款监督条例

  36.上海市遗体捐献条例

  37.上海市技术市场条例

  38.上海市住宅物业管理规定

  39.上海市建筑市场管理条例

  40.上海市建设工程质量和安全管理条例

  41.上海市地下空间规划建设条例

  42.上海市农村集体资产监督管理条例

    主编简介

  丁伟,现任上海市人大常委会法制工作委员会主任,中共上海市委法律顾问,上海市立法研究所所长,华东政法大学教授、博士生导师。兼任中国国际私法学会副会长,上海市法学会副会长。出版《中国国际私法协调发展研究》《经济全球化与中国外资立法发展研究》《与改革发展同频共振:上海地方立法走过三十八年》《上海自贸试验区法治创新的轨迹》《自贸试验区法治创新与实践探索》等学术专著20余部,主编全国统编教材《冲突法论》《国际贸易法》《国际私法学》等多部,发表学术论文百余篇。享受国务院政府特殊津贴。曾获第三届中国杰出中青年法学家提名奖,首届上海市优秀中青年法学家等学术称号。

    副主编简介

  王娟,毕业于中国人民大学法学院。现任上海市人大常委会法制工作委员会立法二处处长,时任上海市立法研究所副所长。参与编辑出版《“一网通办”法律规制》《上海地方立法蓝皮书(2019年)》等著作。上海市青年法学法律人才库成员。

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