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江苏省电动自行车立法经验与借鉴

作者 :杨成 黄文博/文 杨成/图编辑 :杨小涵来源 :海南人大网发布时间 :2020年09月10日

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  海南人大网消息(杨成  黄文博加强电动自行车的规范管理,长期以来是省人大代表和人民群众关注和呼吁的问题,也是困扰交通管理部门的难点问题。今年5月15日,江苏省十三届人大常委会第十六次会议审议通过了《江苏省电动自行车管理条例》,并于今年7月1日起施行。根据省人大常委会许俊副主任、关进平副主任的批示精神,今年8月24日至26日,省人大内务司法工委、法制工委会同省公安厅交警总队、法制总队有关人员组成立法调研组,前往江苏南京、常州等地,就《江苏省电动自行车管理条例》立法情况进行考察调研,不少立法和管理经验值得学习借鉴。

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  一、江苏省条例出台的基本背景

  江苏是电动自行车生产大省,也是消费大省。目前,全省共有300多家电动自行车生产企业,电动自行车保有量近4000万辆。近年来,电动自行车因其经济、便捷等特点,特别是一些地方禁止摩托车上路通行以后,已经成为广大群众交通出行和运输的重要工具,推动了电动自行车行业的迅速发展,与此同时,伴随着出现了电动自行车生产、销售、通行管理、安全管理等方面的突出问题,2018年,全省发生涉电动自行车道路交通事故起数、死亡人数分别占全年交通事故总数的49.95%、40.31%,其中火灾事故500多起,造成10人死亡,直接财产损失1500多万元,威胁了人民群众的生命财产安全。同时,由于部分电动自行车废旧电池随意丢弃,严重污染环境。

  2019年4月15日,国家强制性标准《电动自行车安全技术规范》(GB17761-2018)实施后,江苏省相应出台了《江苏省电动自行车登记管理规定(试行)》,规范了全省电动自行车登记管理。但由于缺乏调整电动自行车生产、销售等环节的相关法律法规规定,导致生产销售与路面交通管理脱节,大量不符合国家强制性标准的电动二轮车、电动三轮车上道路行驶,既严重损害了消费者权益,也严重影响了道路交通安全,更危害了人民群众的生命财产安全。为了从根本上解决问题和矛盾,2020年5月15日,江苏省十三届人大常委会第十六次会议,审议通过了《江苏省电动自行车管理条例》(以下简称《江苏条例》),并从2020年7月1日起施行,实现了对电动自行车生产、销售、通行等全过程的规范管理。

  《江苏条例》的审议通过及施行,对预防和减少道路交通事故,保障人民群众生命财产安全,解决电动自行车行业发展和日常使用过程中存在的突出问题,处理好促进企业产业发展、方便群众出行与保障公共安全之间的关系,具有积极作用和现实意义。

  二、江苏条例的主要内容

  (一)强化源头监管形成全链条管理模式

  《江苏条例》针对其电动自行车生产和消费大省实际,围绕执行新国标,强调从生产、销售和维修等环节入手,规定了生产用于国内销售的电动自行车和进口的电动自行车应当符合强制性国家标准,生产、销售和维修更换的电动自行车的充电器、蓄电池、电动机等零部件,以及生产、销售的安全头盔,应当符合相关国家标准和行业标准的安全要求,形成全链条管理模式。明确了市场监督管理等部门在电动自行车及其零部件生产、销售和维修环节的监督管理责任,明确禁止未获得强制性产品认证的电动自行车在本省销售,对拼装、改装、加装等行为作出禁止性规定。

  (二)规范电动自行车登记制度

  《江苏条例》明确规定电动自行车上道路行驶应当进行注册登记并取得电动自行车号牌。电动自行车新国标实施前,江苏各地结合实际情况出台规范性文件实行差异化登记管理,有部分非标电动二轮车在此期间登记上牌,号牌样式未全省统一;新国标实施后,出台《江苏省电动自行车登记管理规定(试行)》,建立“江苏省电动自行车登记系统”,登记后自动生成电动自行车电子行驶证,同时全省各地在规定时间段内对非标电动二轮车实施登记,核发各地自行设置样式和监制的临时黄色号牌。《江苏条例》施行后,由省级公安机关交通管理部门监制全省统一样式的绿色号牌发放给申请注册登记的新国标电动自行车所有人,车辆登记不收取费用,号牌工本费为5元/副,由地方财政部门拨付专项经费支出;在《江苏条例》施行后仍然购买非标电动二轮车的不再发放临时号牌。

  (三)明确通行安全管理强化保障措施

  《江苏条例》突出通行安全管理,强化了电动自行车的路权保障,规定了政府、部门及有关社会主体在规划、道路建设、场所建设等保障电动自行车通行、停放、充电等方面的具体职责,提出方便电动自行车充电、停放等系列便民服务和保障规定,同时对存在安全隐患的停放、充电行为作出禁止性规定。

  (四)对驾乘人员佩戴安全头盔作出强制性规定

  为了保障电动自行车驾乘人员的生命安全,结合审议、调研和网上问卷调查情况,《江苏条例》对佩戴安全头盔作出强制性规定。同时考虑到制度的宣传普及、群众的认知接受还需要一个过程,各地的实际情况也不尽相同,《江苏条例》授权设区的市人民政府规定佩戴安全头盔具体实施的时间和区域。

  (五)人性化合理确定搭载人员年龄限制问题

  为回应群众适当放宽电动自行车载人年龄限制的呼声,根据现行的强制性国家标准,综合考虑安全性和群众实际生活需要,《江苏条例》中明确将《江苏省道路交通安全条例》规定的非机动车搭载未成年人的年龄限制从十二岁放宽到十六周岁,较好地解决了十二周岁到十六周岁孩子上学放学接送问题,缓解开车接送造成的校园周边交通拥堵难题,得到了公众的普遍认可。

  (六)明确规定电动自行车使用年限

  江苏省综合考虑电动自行车的安全性能、废旧蓄电池回收、保有量以及财政投入等问题,参考了本省《关于转发<机动车强制报废标准规定>的通知》中关于摩托车11年强制报废年限的规定,《江苏条例》明确规定电动自行车使用年限为十年,在实际操作中以购买日、登记日等可以确定车辆启用时间的日期为界定标准,不再另外作出对电动自行车总保有量进行调控政策的有关规定。

  (七)对不符合新国标车辆的过渡期予以确认

  电动自行车新国标颁布实施后,为保护群众权益和维护政府公信力,实现平稳过渡,《江苏条例》授权设区的市人民政府根据国家和省有关规定设立过渡期。规定在《江苏条例》实施前已发放临时号牌的不符合新国标的电动两轮车可在过渡期间上道路行驶。其中,南京市设立的过渡期是到2020年底,扬州和泰州是到2024年6月,苏州等10个市是到2024年4月。

  (八)鼓励回收置换非标电动自行车

  为逐步淘汰平稳过渡处置不符合电动自行车强制性国家标准的电动二轮车,《江苏条例》明确鼓励电动自行车生产者、销售者、维修者采取以旧换新、折价回购等方式回收不符合强制性国家标准的电动二轮车。由于不符合强制性国家标准的电动二轮车数量较多,《江苏条例》未明确采用政府补贴的方式支持回收置换,而是鼓励依托电动自行车行业协会充分发挥行业协会作用,统筹协调生产商和销售商进行回收再利用,确保平稳过渡处置不符合强制性国家标准的电动二轮车。

  (九)明确使用电动自行车开展经营的企业主体责任

  《江苏条例》明确规定使用电动自行车从事快递、外卖等经营活动的企业应当落实安全生产主体责任,对本单位电动自行车驾驶人以及用于本单位业务经营的电动自行车进行规范管理,认真落实好培训、维护、投保等安全生产作出具体规定。江苏部分地市对使用电动三轮车和非标电动行车从事快递和外卖等经营活动的企业,根据各地实际强化进一步的细化规范管理。

  (十)明确相关信息公开责任主体

  《江苏条例》明确规定电动自行车符合国家强制性标准等有关信息的公开责任主体,要求生产者、销售者或进口商及时将已获得强制性产品认证的电动自行车有关信息上传至国家市场监督管理总局相关数据库系统;销售者应在店堂公示所售电动自行车获得强制性产品认证的相关信息;市场监督管理部门应向社会公开电动自行车获得强制性产品认证相关信息的查询途径,有效保障消费者获知权。

  (十一)鼓励参与投保的规定

  保障人民群众生命财产安全,《江苏条例》鼓励电动自行车所有人投保第三者保险、驾乘人员人身意外伤害险等险种。”还明确规定使用电动自行车从事快递、外卖等经营活动的企业,应当投保安全生产责任保险,以减少交通事故人身伤亡和财产损失,为事故产生的医疗救护、抢险救援等赔付提供保障,压实企业安全管理的主体责任。

  (十二)设立社会化登记服务站点

  考虑到电动自行车保有量较大,为适应“放管服”要求,提高办事效率,有效节约管理成本,提升便民服务水平,《江苏条例》明确规定在车管所、政务服务中心、公安派出所以及符合条件的电动自行车销售点设立登记服务点或登记代办点,方便群众就近登记,在符合条件的电动自行车销售点购买新国标电动自行车的消费者可当场完成注册登记并核发号牌。

  •   南京、常州特色做法

  南京:2018年南京市政府办公厅印发《南京市文明交通信用管理实施细则》,明确规定非机动车驾驶人的交通失信行为分为一般、较重、严重3个等级。如非机动车驾驶人不按交通信号灯指示通行一年内累计达5次以上的,驾驶非机动车在机动车道内行驶一年内累计达5次以上的,驾驶无牌证非机动车上道路行驶一年内累计达3次以上的,驾驶加装动力、载人、载货等非法装置的非机动车在道路上行驶一年内累计达3次以上等行为构成一般交通失信行为。并明确交通失信对职业准入、个人信贷、车辆保险、评优评先产生影响。公安机关交通管理部门对具有较重、严重交通信用失信记录的机动车驾驶人实施的交通违法行为,在法律规定幅度内给予从重处罚;具有一般、较重、严重交通信用失信记录的机动车驾驶人办理驾驶证审验、期满换证业务时,应当分别要求其参加不少于4小时、12小时、30小时的道路交通安全等知识学习、交通事故案例警示教育及参加路面执勤;公安机关交通管理部门对未落实交通安全主体责任达到较重失信、严重失信的客货运运输企业及共享单车企业,可以联合交通、教育、建设、安监等部门对其进行挂牌整治,并停办相应车管业务。

  常州:联合市邮政管理局、市快递协会印发《常州市寄递业电动三轮车道路交通安全自律管理办法》,对全市所有快递企业的5986辆寄递电动三轮车实行“四统一”(统一外观标识、车辆统一尺寸、统一编号和统一登记证)行业自律管理;对常州市4家外卖平台的3700辆外卖专送电动自行车实行“三统一”(统一外观标识、统一编号和统一安全头盔)行业自律管理,对发现快递、外卖车交通违法行为的全部抄告所属企业督促整改,有效规范快递外卖车辆交通行为。

  四、《江苏条例》施行中遇到的主要问题

  调研了解,《江苏条例》施行后发现存在一些问题。一是《江苏条例》规定了市场监督管理等部门的源头监管职责,但在实际管理中,对于售卖非标电动二轮车的行为仍然存在各部门之间推诿,导致无人监管的问题;二是关于电动车自行车的充电消防安全问题,部分偏僻地区仍然存在管理缺位、监管空白,有关监管部门对《江苏条例》的落实推进执行不到位;三是仍有部分电动二轮车、电动三轮车、电动四轮车类型无法明确,无法律身份。在《江苏条例》草案审查修改过程中,有部门、专家认为这些车辆不属于本条例调整的范畴,删除了此项内容,导致无法全部纳入有效监管范畴;四是未建设电动自行车非现场执法监控科技设备,实施非现场执法难度较大。目前,江苏各地区查处电动自行车交通违法仍以现场执法为主;五是电动自行车废旧蓄电池的处理仍然是重点难点问题。电动自行车的蓄电池有铅酸电池、锂电池等,铅酸电池属于国家明确的危险废物,可根据《固体废物污染环境防治法》有关规定回收处置。但是,部分电动自行车的蓄电池属于锂电池,锂电池不属于危险废物,目前无统一回收管理的规定;六是互联网租赁电动自行车(共享电动自行车)企业为新兴经济体,营运过程中存在一定的安全隐患。2017年公安部、交通部、工信部等十部门联合出台《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》,明确规定了不鼓励发展互联网租赁电动自行车。在草案审查修改过程中,因有部门、专家认为对该经营行为规范管理属于对新兴经济事物的打压限制,《江苏条例》删除了此项内容,导致管理无法可依,对该类型电动自行车及其所属企业缺乏有效监管;七是《江苏条例》中部分法律责任处罚金额设置明显偏低,缺乏执法威慑力。

  五、借鉴与建议

  (一)制定我省电动自行车管理条例的必要性。今年省六届人大三次会议期间,三亚代表团提出制定《海南省电动自行车管理条例》的议案。电动自行车销售登记和通行秩序管理是长期困扰我省道路交通管理的一大难题。从我省经济社会和城乡公共交通现状来看,电动自行车仍然是不少群众出行的主要交通工具,但由于电动自行车保有量增长速度过快,仅海口就有近100万辆、三亚近70万辆,而且部分属于超标电动自行车,电动自行车带来的交通秩序混乱、交通事故,以及电动自行车路权保障、充电安全等问题比较突出,2019年全省发生电动自行车道路交通起数、死亡人数分别占全年一般交通事故总数的73.8%和66.7%,加强对电动自行车的规范管理成为人大代表和社会关切的热点问题。

  (二)制定我省电动自行车管理条例应当遵循的原则。制定电动自行车管理条例要根据《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国产品质量法》和《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》等法律法规规定,结合海南实际,学习借鉴江苏省的立法经验,坚持以人民为中心的发展思想,遵循依法管理、协同共治,严格规范、确保安全,方便群众、普惠民生的原则,对生产、销售、登记、维修、通行、回收等各个环节作出具体规定,实现全链条管理。

  (三)关于电动自行车的定性问题。目前市场上电动车既有二轮电动车、也有三轮电动车,还有四轮的老年电动代步车,但总的来说,二轮电动车保有量最多。从过去我们对自行车的概念来讲,主要是指二轮脚踏车,由此可以理解电动自行车为二轮电动自行车。因此,我省的电动自行车管理条例首先要明确电动自行车是指二轮电动自行车,主要是对二轮电动自行车进行规范。而三轮电动车、四轮电动车可在制定非机动车相关管理办法时予以规范。

  (四)关于登记管理和过渡期的问题。从海口市对电动自行车实行登记管理的实践来看,对电动自行车实行登记管理是必要的,有利于严格按照国家《电动自行车安全技术规范》2019新标准对电动自行车实行目录管理、登记和通行管理。同时,要根据在此之前我省没有条例规定,只有海口市人大常委会出台的《海口市电动自行车管理办法》对超标电动自行车作出具体规定,超标电动自行车在其它市县并未禁止上路通行,应当给予这部分超标电动自行车一定的过渡期。

  (五)关于电动自行车载人问题。在实际生活中,电动自行车除了是群众出行的交通工具之外,还是不少家长接送小孩上下学的主要交通工具。国务院道路交通安全法实施条例规定,驾驶自行车必须年满十二周岁,驾驶电动自行车必须年满十六周岁。但在实际生活中,十二岁至十六岁小孩的上下学大多是由家长用电动自行车来接送。建议参照《江苏条例》规定,放宽国务院对小孩乘坐电动自行车的规定,解决十二周岁到十六周岁之间孩子上学放学接着问题,也有利于缓解学校周边的道路拥挤堵塞问题。

  (六)关于佩戴头盔问题。江苏省在条例起草征求意见和审议时,重点分析了未佩戴安全头盔导致骑乘电动自行车人员严重伤害的案例,阐述了佩戴安全头盔的必要性,条例作出了强制佩戴安全头盔的规定,得到社会公众的理解。从我省近年对电动自行车管理情况来看,交通管理部门对驾驶电动自行车佩戴头盔管理是比较严的,群众对此严格要求比较理解和支持,大多数都比较自觉佩戴头盔,而且佩戴安全头盔,对保障骑乘人员的安全也是非常必要的。因此,制定我省的电动自行车管理条例,作出强制佩戴安全头盔的规定具有可操作性。

  (七)关于保险问题。从维护群众财产安全角度出发,《江苏条例》作出志愿投保和快递、外卖行业应当投保的规定具有借鉴作用。制定我省的电动自行车管理条例应当鼓励电动自行车所有人投保第三者责任险、驾乘人员人身意外伤害险等险种;对快递、外卖行业要根据需要为员工购买第三者保险、人身意外保险等险种。

  (八)关于快递、外卖行业电动车管理问题。快递、外卖行业使用电动自行车是比较多的,对其统一规范管理非常必要的。南京、常州等地,对快递、外卖行业使用的二轮电动自行车、三轮电动车,充分发挥行业协会作用,如常州市快递协会按照邮政有关管理规定,对快递电动车实行统一外观标识、统一车辆尺寸、统一编号放大、统一登记发证的“四统一”管理模式,对外卖专送电动自行车实行统一外观标识、统一编号、统一安全头盔“三统一”,这些管理模式有利于加强快递和外卖电动车的管理,值得我们学习借鉴。

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