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关于修改《中华人民共和国治安管理处罚法》的议案

(由代表团提出)

作者 :编辑 :杨小涵来源 :海南人大网发布时间 :2020年05月20日

  一、案由

  2006年3月1日起正式实施的《中华人民共和国治安管理处罚法》(以下简称《治安管理处罚法》),是我国治安管理法制化的重要标志,是治安管理依法行政的重要保障。《治安管理处罚法》作为治安管理处罚方面的基本法律,与实施了近20年的《中华人民共和国治安管理处罚条例》相比,在指导思想、具体内容、处罚实体、程序、执法监督等方面,都作了很大调整。该法的出台在维护社会治安秩序,保障公民合法权益,规范公安机关和人民警察依法行使职权,维护社会稳定,构建和谐社会等方面,都发挥了广泛而深远的意义。而随着经济社会的高速迅猛发展,各种矛盾纠纷越来越多,且日趋复杂,在治安管理实践中发现了该部法律一些亟需修订和完善的问题,虽经2012年修正,但在基层执法过程中仍面临一些难题,因此,有必要对《治安管理处罚法》进行相应的修改。

  二、案据及方案

  (一)建议借鉴刑法立法原则修改总则法律原则是集中反映法的一定内容的法律活动指导原理和准则,其直接决定了法律制度的基本性质、内容和价值指向,可以补充法律漏洞,强化法律调控功能,也是确定行使自由裁量权合理范围的依据,是一部法律的重要组成部分。《治安管理处罚法》法律原则的缺失,可能会导致由于适用不合理的规则而产生不良社会后果。鉴于该法与刑法所调整的行为在性质上有较大重复性,故可借鉴刑法立法原则增加该法的立法原则。建议在《治安管理处罚法》总则中增加以下方面内容:第一,处罚行为法定原则。公民、法人或其他组织的行为,只有法律明文规定应予治安处罚的才受处罚,否则不受处罚;第二,公安机关专司治安处罚原则。治安处罚设定权只能由法律规定的国家机关在法定职权范围内行使(杜绝将治安行政管理行为委托城管等其他行政机关行使);第三,程序合法、排除非法证据原则。治安处罚权的适用,必须严格依照有关治安管理违法构成的实体法和适用治安管理处罚的程序法进行,否则处罚无效。对非法获取的证据,不能作为定案的证据。第四,排除和减轻违法事由原则。将正当防卫、紧急避难、不可抗力、立功、投案、自首等规定一并纳入该法。第五,确认调解效力原则。经公安机关调解达成调解协议的,双方当事人可以共同申请人民法院进行司法确认。

  (二)建议增加治安管理处罚的种类《治安管理处罚法》规定的治安管理处罚种类仅四种:警告、罚款、行政拘留、吊销由公安机关颁发的许可证。同时规定对违反治安管理的外国人,可以附加适用限期出境或者驱逐出境的处罚。就治安管理的现实需要来说,处罚种类较少,可以考虑引入和改进“社会服务令”(无薪社会服务工作)这一新的处罚方式,同时将没收这种行政制裁措施设定为治安处罚种类中的一种。如对散布谣言、盗窃、故意损毁公私财物等行为,可由公安机关对行为人签发“社会服务令”,取代单一的行政拘留,可以令行为人改过自新,学习奉公守法,也避免其因监禁而可能产生负面影响,同时给其一个贡献社会的机会。没收是公安机关将违法行为人所持有的违禁物品或实施违法行为的所得或与违法行为相关的财物收归国有的一种行政制裁措施,且《行政处罚法》中明确将没收设定为行政处罚种类的一种,故《治安管理处罚法》可以增设没收作为治安处罚种类的一种。

  (三)建议完善双罚制度《治安管理处罚法》在部分处罚规定中,采取了行政拘留和罚款同时并处的制度(双罚制),但在基层执行实践中确实存在一些困难。如《治安管理处罚法》第四十条、第四十三条中规定的并罚制度,基层执行起来较为困难,伤害案件中侵害人能够给被侵害人适当补偿和支付医药费已经不容易。在农村,被处罚人愿意被顶格行政拘留也不愿意处罚款; 在城市,愿意被处罚款也不愿意行政拘留。执法的目的是为了实现社会的和谐,如果在一个执法行为结束后,导致了一系列不和谐因素的发生,那就说明这种执法行为本身存在问题。为此,建议借鉴刑法有关双罚制度,适度适用,不能简单地用“并”来一概而论,而应多使用“可以”“或者”自由裁量、选择性的文字。

  (四)建议完善与刑法相应规定的衔接《治安管理处罚法》中的违反治安管理行为定位在“尚不构成刑事犯罪”,但有的行为只规定在刑法之中,而并未在《治安管理处罚法》作相应规定。一旦行为人因情节轻微而不被起诉或不被追究刑事责任,追究行政责任又无法可依,则此时两部法律显然是脱节的,导致出现违法行为不能得到处罚的尴尬。如私藏(制造)枪支行为、职务侵占公私财物、故意毁坏花草树木等行为,达不到刑事追诉标准的,治安处罚无依据。再如,有几种过失犯罪像失火罪、过失爆炸罪等,都要求达到致人死伤或公私财产重大损失才构成犯罪,反之则太平大吉,行为人不用受处罚。还有,对票据诈骗、恶意欠薪、受贿、行贿等都有一定数额限制才达到犯罪,数额以下行为或由单位给予行政处分或不了了之,这也是不合理的。此外,像故意使用假币,数量较少的;少量制造、出售假冒伪劣产品尚不够刑事处罚的行为等也可列为违反治安管理的行为,纳入《治安管理处罚法》的调整范围。当然,不是说将刑法上所有罪名,全部要求行政法一一对应,但最少应在客观公正的前提下衔接到法网恢恢,疏而不漏的地步。

  (五)建议增加其他法律法规规定的内容我国有一些其它法律、法规明确规定,对违反其规定的行为参照《治安管理处罚条例》进行处罚,然而这些违法行为在《治安管理处罚法》中是缺失。比如《国旗法》《国徽法》规定,对在公共场所故意以焚烧、损毁、刻划、玷污、践踏等方式侮辱国旗、国徽,情节较轻的行为,参照《条例》的处罚规定,由公安机关处以15日以下拘留,该行为在《条例》及《治安管理处罚法》中均无相应的规定。

  (六)建议将违法信访纳入该法调整按照国务院《信访条例》规定,实践中对违法信访案件依法予以处罚是非常有必要和可能的。由于法律和行政法规规定不明确,导致执行困难。目前,全国公安机关在无法回避的情况下,采取发布指导意见、与检察院、法院联合发文等方式处理法律缺失。立法应该考虑将这一内容纳入,一并研究制定与《信访条例》衔接的法条。

  (七)建议将购买赃物行为纳入该法调整《治安管理处罚法》第六十条规定了“明知是赃物而窝藏、转移或代为销售的”行为要予以处罚,但缺失对明知是赃物而购买的行为的处罚。实际上,原《治安管理处罚条例》中是有对这一行为处罚的相应规定的,而且,连转移、代为销售的行为都处罚了,对直接购买的行为更应当加以处罚。许多侵财案件(如盗窃自行车)之所以多发,往往与销赃渠道畅通不无关系。因此,建议将明知是赃物而购买的行为纳入处罚范围。

  (八)建议将惩处非法小广告纳入该法调整目前,非法小广告的发布者绝大多数是自然人,内容大都违法,如卖假发票、卖假文凭、收购药品、提供某某上门服务、私刻公章等。然而,目前并没有相关规定处置这些非法广告行为。基层工作者、居民只能眼睁睁看着他们到处非法张贴、喷涂小广告,反映给任何部门都不管,理由是没有执法依据。因此,应当将惩处非法小广告行为纳入《治安管理处罚法》,加大非法广告者的违法成本,为彻底根除非法小广告这一“城市顽疾”而打下坚实的法治基础。建议将对非法广告者的惩罚加进该法第五十四条规定,作为第一款第四项,即“违法在室外建筑物、路面、居民楼及商业楼内部墙面上等张贴或喷涂广告的”。

  (九)建议增加对组织儿童行乞的行为加大处罚的内容《治安管理处罚法》第四十一条规定:“胁迫诱骗或者利用他人乞讨的,处十日以上十五日以下拘留,可以并处一千元以下罚款。”而在现实生活中,被胁迫、诱骗或利用去乞讨的对象其实主要是儿童。有人专门组织一些儿童在街上向路人乞讨,利用人们对这些儿童的怜悯为自己敛财。儿童乞讨所得全部都上交组织者,而组织者只维持他们的基本温饱,把他们当成自己赚钱的工具。这种行为不但违反了《未成年人保护法》等相关法律的规定,也给这些儿童带来了极大的身心伤害,侵犯了他们的合法权益,有的儿童甚至连上学的权利也被剥夺了。因此,对这种组织儿童行乞的行为应当加大打击力度,建议增加如下表述: 胁迫、诱骗或者利用不满十四周岁的人乞讨的,处十日以上十五日以下拘留,并处二千元以上五千元以下罚款。

  (十)建议增加对盗挖文物处罚的内容盗挖文物在一些地方特别猖獗,但在打击上却出现了盲区。虽然《治安管理处罚法》第六十三条规定对打击损坏文物、危害文物安全有两条规定,可问题是盗挖文物者,往往盗挖的地点是国家和地方政府还没有列入到“文物保护单位”的地方,也不在“文物保护单位附近”,造成抓了就放,放了再抓的被动局面。建议在第六十三条中增加第三项“违反规定,挖掘文物的”。

  (十一)建议将虐待动物行为纳入该法的调整范围近年来,随着社会道德松弛,我国各地均出现一些严重虐待动物的事件。由于我国缺乏一般性的动物保护立法,社会上出现的众多严重伤害动物行为无法在法律上得到有效制止,损害公序良俗,违反社会公共利益和秩序,社会危害性较大,亟需立法禁止虐待动物。在缺乏“反虐待动物法”的情况下,建议修改《治安管理处罚法》,将虐待动物行为纳入调整范围。可以在第三章第一节“扰乱公共秩序的行为和处罚”的适当位置增加以下条款:“有下列虐待动物行为之一的,处警告或者一千元以下罚款;情节较重的,处五日以上十五日以下拘留,可以并处三千元以下罚款:(一)遗弃宠物或者在公共场所虐杀活体动物;(二)以娱乐或盈利为目的,拍摄、制作、传播虐待动物的书刊、图片、影片、音像等制品和信息的;(三)其他故意对动物造成不必要伤害、对社会造成恶劣影响的虐待动物行为”。

  (十二)建议调整阻碍执行职务的违反治安管理行为的处罚幅度《治安管理处罚法》第五十条规定:阻碍国家机关工作人员执行职务的,处警告或者二百元以下罚款; 情节严重的,处五日以上十日以下拘留,可以并处五百元以下罚款。阻碍执行职务往往伴有殴打等行为。依照《治安管理处罚法》第四十三条的规定,一般殴打他人的行为最高可以处十五日拘留并处一千元罚款,而伴有殴打他人行为的阻碍执行职务的行为,最高却只能处十日拘留并处五百元罚款。在目前执法环境较差,阻碍执行职务的现象较多的情况下,阻碍执行职务行为的处罚幅度低于一般的殴打他人行为的处罚幅度,不利于保障国家机关工作人员依法执行职务,也不利于社会管理,同时也违反了罚过相当的立法原则。建议阻碍执行职务行为的处罚幅度参照一般殴打他人行为的处罚幅度,最高可以处十五日拘留并处一千元罚款。

  (十三)建议进一步明确听证程序的适用范围《治安管理处罚法》对听证程序的规定仅涉及两条: 第三条和第九十八条。第三条规定:“治安管理处罚的程序,适用本法的规定; 本法没有规定的,适用行政处罚法的有关规定”; 第九十八条有关听证程序的适用范围规定:“对公安机关作出的吊销许可证以及二千元以上罚款决定前,当事人要求听证的,公安机关应举行听证。”但是,由于行政处罚法有关听证程序的规定比较原则,在实施过程中发现了不少问题。行政处罚法没有将没收违法所得、没收非法财物的处罚纳入听证程序的适用范围,而以上两种处罚的严重性和后果都要远远大于较大数额的罚款或者吊销证照的处罚。故建议《治安管理处罚法》把没收违法所得、没收非法财物的处罚纳入听证范围之内。

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